第 1 章 引言

 

1.1 研究背景及研究意義

1.1.1 研究背景

這幾年，我國(guó)的綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，城市化進(jìn)程不斷加快，在廣大人民物質(zhì)生活逐漸富足、精神生活更加多姿多彩的情況下，人們開(kāi)始將注意力轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。現(xiàn)階段的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題中，水污染問(wèn)題尤其引人關(guān)注，大力發(fā)展污水處理事業(yè)是提高環(huán)境質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。在污水處理行業(yè)中，污水處理管道、設(shè)施的建設(shè)以及后期營(yíng)運(yùn)，都需要很大額度的資金，固定成本占很大比例，且投資回收期很長(zhǎng)(20——30 年)。因此，世界上絕大部分國(guó)家及地區(qū)的政府都很難長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)高額的債務(wù)。政府壓力過(guò)大，很難長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，會(huì)給基礎(chǔ)設(shè)施的升級(jí)和公共事業(yè)水平的提高帶來(lái)非常大的障礙；而 部 分私營(yíng)資本由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力漸漸 提高，有進(jìn)行投資的想法。PPP(Public-private partnership)項(xiàng)目指的是政府與私營(yíng)資本以更為廣泛的契約為紐帶，通過(guò)合作的方式為社會(huì)提供產(chǎn)品或服務(wù)[1]。在污水處理中引入 PPP 項(xiàng)目，可以有效緩解政府財(cái)政壓力，充分調(diào)動(dòng)民間資本，使得污水處理工程的建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)速度相匹配，保證生態(tài)文明的建設(shè)。此外，通過(guò)引入 PPP 項(xiàng)目，有助于改善管網(wǎng)建設(shè)破舊、運(yùn)行管理效率低下、城市飲水及水環(huán)境差的問(wèn)題。2013 年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議提出：“批準(zhǔn)私營(yíng)資本加入到城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中來(lái)，其參與方式為特許經(jīng)營(yíng)”。隨后，在財(cái)政部《關(guān)于 2014 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告中》，政府明確要求“推廣運(yùn)用 PPP 項(xiàng)目，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。2015 年 5 月 19 日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該文件明確要在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用 PPP 項(xiàng)目，此舉將 PPP 項(xiàng)目提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。截至 2016 年 5 月 31 日，全國(guó) PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，PPP 項(xiàng)目數(shù)量總計(jì) 8681 個(gè)，項(xiàng)目金額達(dá)到 99053.05 億元，涵蓋能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、市政工程、片區(qū)開(kāi)發(fā)等多個(gè)方面，其中水利建設(shè)項(xiàng)目有 408 個(gè)。

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1.2 研究范圍的界定

本文研究的是重慶水務(wù)的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，重慶水務(wù)的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)是指由于受到宏觀(guān)政策、社會(huì)環(huán)境、項(xiàng)目調(diào)整等因素影響，使得產(chǎn)品或服務(wù)不滿(mǎn)足重慶水務(wù)持續(xù)營(yíng)運(yùn)的要求。根據(jù)重慶水務(wù)自身的營(yíng)運(yùn)特點(diǎn)，本文對(duì)研究范圍做出如下界定：第一，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，重慶水務(wù)的所有業(yè)務(wù)性質(zhì)相似，處于同一產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，并且這些業(yè)務(wù)均以 PPP 項(xiàng)目的方式展開(kāi)，加之其中的污水處理 PPP 項(xiàng)目帶來(lái)的營(yíng)業(yè)收入占到企業(yè)總營(yíng)業(yè)收入的一半以上，因此，本文通過(guò)研究重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)反映企業(yè)整體的營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)。重慶水務(wù)的污水處理項(xiàng)目均為 PPP 項(xiàng)目，本文對(duì)重慶水務(wù)污營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的研究并不針對(duì)某一具體污水處理 PPP 項(xiàng)目，而是將所有污水處理 PPP 項(xiàng)目作為整體進(jìn)行研究。此外，本文研究重慶水務(wù)城市生活污水處理 PPP 項(xiàng)目，所有內(nèi)容均不涉及工業(yè)污水處理及其他門(mén)類(lèi)的污水處理項(xiàng)目。第二，本文研究的營(yíng)運(yùn)過(guò)程，是指重慶水務(wù)污水廠(chǎng)建設(shè)完工后持續(xù)經(jīng)營(yíng)的過(guò)程。研究不考慮重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目的初期風(fēng)險(xiǎn)，初期風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、招標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、談判風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)等；研究不包括建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要包括建設(shè)成本超支風(fēng)險(xiǎn)、配套管網(wǎng)完善風(fēng)險(xiǎn)和完工質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)等；研究也不考慮后期移交風(fēng)險(xiǎn)，后期移交風(fēng)險(xiǎn)包括設(shè)備質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)等。

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第 2 章 理論基礎(chǔ)

 

2.1 公共產(chǎn)品理論

根據(jù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森的理論，公共物品是指，無(wú)論一個(gè)人是否購(gòu)買(mǎi)，這項(xiàng)物品能夠帶來(lái)的好處都不會(huì)分散到整個(gè)社區(qū)中去，任何一個(gè)人消費(fèi)這項(xiàng)物品，對(duì)于其他人都沒(méi)有影響，不會(huì)因此導(dǎo)致其他人減少或者不再消費(fèi)這項(xiàng)物品。它具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性?xún)蓚€(gè)特征。舉個(gè)例子來(lái)理解非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，假如有 A、B、C 三個(gè)人，A 在享受到公共物品帶來(lái)的利益時(shí)，對(duì) B 和 C 是否享受該公共物品沒(méi)有任何影響，B 和 C 可以繼續(xù)從該項(xiàng)公共物品中獲得利益；而非競(jìng)爭(zhēng)性是指假如在 A、B、C 三個(gè)人之后還有更多的人享受該項(xiàng)公共物品，不管增加的人數(shù)是多少，已有的公共物品的生產(chǎn)成本不會(huì)改變，最典型的公共物品包括國(guó)防設(shè)施、海中燈塔等。公共物品可以分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品，前面涉及的是純公共物品，和純公共物品相比，準(zhǔn)公共物品擁有一部分非競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)在某些部分又具有排他性。準(zhǔn)公共物品又可以分為不具有非排他性但是擁有非競(jìng)爭(zhēng)性的擁擠性公共物品，以及具有非排他性但不具有非競(jìng)爭(zhēng)性的公共資源兩種類(lèi)型。其中擁擠性公共物品包括公園，道路橋梁等，這種公共物品會(huì)隨著享受該物品人數(shù)的增加而影響其他人繼續(xù)享受該物品，比如說(shuō)在公園里，隨著進(jìn)入公園的人數(shù)越來(lái)越多，達(dá)到一定的限度后，其他人就不能再進(jìn)入公園，即在一定的范圍內(nèi)非排他性是存在的，超過(guò)這個(gè)界限非排他性就會(huì)失去，僅僅只有非競(jìng)爭(zhēng)性不受影響；而對(duì)于公共資源，像礦山、草坪等，它的生產(chǎn)成本在一定的范圍內(nèi)不會(huì)變化，但是隨著人數(shù)的增加，超過(guò)某個(gè)界限時(shí)，再要享受該物品，生產(chǎn)成本就會(huì)增加，非競(jìng)爭(zhēng)性消失，但是非排他性不受影響。從公共物品的分類(lèi)來(lái)看，污水處理 PPP 項(xiàng)目提供的都是準(zhǔn)公共物品，它的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性具有一定的限度，通過(guò) PPP 項(xiàng)目引導(dǎo)社會(huì)資本加入到準(zhǔn)公共物品的提供，可以緩解排他性的出現(xiàn)。

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2.2 項(xiàng)目區(qū)分理論

一般來(lái)說(shuō)，根據(jù)項(xiàng)目本身有沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制，可以把項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而根據(jù)項(xiàng)目有沒(méi)有凈利潤(rùn)可以進(jìn)一步把經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目分為純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如表 2.1 所示。從表 2.1 可以看出，所有的項(xiàng)目都可以分為三大類(lèi)。第一類(lèi)是不但具有收費(fèi)機(jī)制而且具有凈利潤(rùn)的純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，作為純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，本身具有較高的經(jīng)濟(jì)效益，是各類(lèi)投資者眼中的“香餑餑”，都愿意投資與此類(lèi)項(xiàng)目，獲取利益。第二類(lèi)項(xiàng)目類(lèi)型是有收費(fèi)機(jī)制但是沒(méi)有項(xiàng)目本身沒(méi)有凈利潤(rùn)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，項(xiàng)目需要政府部門(mén)進(jìn)行額外的財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠才能保證項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)較低的利潤(rùn)水平。第三種項(xiàng)目類(lèi)型是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這種項(xiàng)目沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制，純粹是為公眾服務(wù)，為社會(huì)提供福利的，一般都是由政府部門(mén)進(jìn)行投資。從項(xiàng)目的分類(lèi)可以看出，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目具有公益性和一定的經(jīng)濟(jì)性，一般需要私人部門(mén)和政府共同投資才能完成建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。污水處理行業(yè)的 PPP 項(xiàng)目就屬于此類(lèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目本身的收費(fèi)并不能獲得利潤(rùn)，需要政府的額外補(bǔ)貼才能夠?qū)崿F(xiàn)盈利。伯利、米恩斯在 20 世紀(jì) 30 年代倡導(dǎo)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，提出委托代理理論，委托代理理論的本質(zhì)是契約關(guān)系。舉個(gè)例子來(lái)說(shuō)，委托代理理論就是A 和 B 之間通過(guò)契約建立合約關(guān)系，代理人是管理經(jīng)驗(yàn)豐富的 A，委托人是管理經(jīng)驗(yàn)不足的 B，委托人 B 為了使自己企業(yè)的利益達(dá)到的最大化，將企業(yè)委托給經(jīng)驗(yàn)豐富的的代理人 A 管理經(jīng)營(yíng)。A 依靠委托人 B 的授權(quán)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這種活動(dòng)能夠給委托人 B 帶來(lái)利益，但是由于代理人 A 不具有企業(yè)的所有權(quán)，委托人會(huì)給予代理人一定的代價(jià)作為報(bào)酬，為了使報(bào)酬達(dá)到最大化，代理人 A 全心全意的為B 經(jīng)營(yíng)管理公司。代理人和委托人之間通過(guò)契約形成委托代理關(guān)系，它的目的是追求分工和規(guī)模效應(yīng)。

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第 3 章 重慶水務(wù)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀分析......13

3.1 行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r......13

3.2 重慶水務(wù)概況......14

3.3 重慶水務(wù)近六年?duì)I運(yùn)狀況分析.....15

3.3.1 盈利能力分析.......15

3.3.2 營(yíng)運(yùn)能力分析.......16

3.3.3 發(fā)展能力分析.......17

第 4 章 重慶水務(wù)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別分析與評(píng)價(jià).........20

4.1 收益風(fēng)險(xiǎn).....20

4.2 法律變更風(fēng)險(xiǎn)......24

4.3 長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)......27

4.4 政府信用風(fēng)險(xiǎn)......28

4.5 營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)......29

第 5 章 重慶水務(wù)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的控制建議............31

5.1 控制收益風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的建議...........31

5.2 應(yīng)對(duì)法律變更風(fēng)險(xiǎn)的建議....33

5.2.1 組建戰(zhàn)略委員會(huì)............33

5.2.2 設(shè)立專(zhuān)用資金賬戶(hù)........34

5.2.3 通過(guò)法律文件明確雙方權(quán)責(zé)關(guān)系...........34

5.3 防范政府信用風(fēng)險(xiǎn)的建議....35

 

第 5 章 重慶水務(wù)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的控制建議

 

5.1 控制收益風(fēng)險(xiǎn)和長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的建議

在本文關(guān)于重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目成本的分析中，人工成本是上漲最快的。本文建議可以更多使用機(jī)械作業(yè)代替人工作業(yè)，降低企業(yè)的成本。機(jī)械作業(yè)的優(yōu)點(diǎn)在于效率高、平均成本低且不容易出錯(cuò)。重慶水務(wù)處理后的污水會(huì)直接排入地表水體，因此一旦出現(xiàn)環(huán)境污染事故，會(huì)對(duì)水體周邊的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大的破壞。使用機(jī)械作業(yè)減少環(huán)境污染事件發(fā)生的概率，在節(jié)約成本的同時(shí)保證污水處理 PPP 項(xiàng)目的正常營(yíng)運(yùn)。污水處理廠(chǎng)是一個(gè)用電大戶(hù)，電費(fèi)是污水廠(chǎng)運(yùn)行費(fèi)用的主要組成部分，直接影響污水處理廠(chǎng)的營(yíng)運(yùn)成本。污水處理廠(chǎng)實(shí)行的電價(jià)是大工業(yè)用電。目前重慶市實(shí)行的大工業(yè)用電電價(jià)如表 5.1 所示。重慶市 2016 年 6 月發(fā)布的《重慶市物價(jià)局關(guān)于調(diào)整工商業(yè)用電價(jià)格的通知》中講到“鼓勵(lì)有條件的電力用戶(hù)與發(fā)電企業(yè)直接交易，自愿協(xié)商確定電價(jià)”。因此重慶水務(wù)應(yīng)積極與發(fā)電企業(yè)溝通談判，爭(zhēng)取更低的用電價(jià)格。根據(jù)本文第 4 章中的分析，78 號(hào)文件使污水處理企業(yè)的稅負(fù)增長(zhǎng)了約 6 個(gè)百分點(diǎn)。未來(lái)可能的解決方案是：首先，重慶市政府按照這次影響的變化給予補(bǔ)貼，這是對(duì)重慶水務(wù)最為有利的情況；另外，為了保持 PPP 項(xiàng)目推行的力度及進(jìn)度，中央財(cái)政可能對(duì) PPP 項(xiàng)目進(jìn)行變相補(bǔ)貼，但這也要看具體的實(shí)施情況；可能性最大的情況是，重慶市政府和重慶水務(wù)共同承擔(dān)這次的調(diào)整。政府部門(mén)進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，通常會(huì)采取一定的調(diào)價(jià)機(jī)制或延長(zhǎng)項(xiàng)目的特許期。對(duì)于這兩種風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，雖然由政府出面保障了經(jīng)營(yíng)者的收益，但最終政策變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到了消費(fèi)者身上，要么延長(zhǎng)了消費(fèi)者使用公共產(chǎn)品或接受服務(wù)的付費(fèi)期限，要么提高了消費(fèi)者使用公共產(chǎn)品或接受服務(wù)的單位成本。比較而言，調(diào)整處理價(jià)格的影響面較大，容易引起消費(fèi)者集體不滿(mǎn)；而延長(zhǎng)特許期體現(xiàn)的是誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)的原則，更容易被消費(fèi)者接受。基于這種考慮，本文認(rèn)為重慶水務(wù)可要求重慶市政府延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期。

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結(jié)論

 

目前，國(guó)內(nèi)政府大力推廣 PPP 項(xiàng)目創(chuàng)新。從國(guó)家宏觀(guān)層面來(lái)看，采用 PPP模式能夠促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，提高國(guó)家的治理能力，同時(shí)對(duì)于構(gòu)建符合時(shí)代潮流的財(cái)政制度也具有重要的意義。客觀(guān)地說(shuō)，通過(guò) PPP 項(xiàng)目引入社會(huì)資本，將其投資到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，不但能夠解決地方政府的財(cái)政壓力，使得公眾得到更高質(zhì)量的公共服務(wù)；對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，也為其發(fā)展創(chuàng)造了有力的條件，PPP 項(xiàng)目能夠充分發(fā)揮社會(huì)資本的創(chuàng)造性?xún)?yōu)勢(shì)。在我國(guó)水利項(xiàng)目中，污水處理 PPP 項(xiàng)目是非常重要的一環(huán)。本文通過(guò)對(duì)重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)與控制，得到如下主要結(jié)論：第一，人工成本上升是收益風(fēng)險(xiǎn)中的需要關(guān)注的重點(diǎn)。2012 年到 2015 年的 4 年時(shí)間中，人工成本總計(jì)上漲了 52.64%，人工成本每年漲幅約為 15.16%。通過(guò)對(duì)重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目未來(lái)經(jīng)營(yíng)狀況的預(yù)測(cè)，本文認(rèn)為由于人工成本的不斷上升，到 2029 年（即項(xiàng)目運(yùn)行第 22 年）時(shí)，重慶水務(wù)污水處理 PPP 項(xiàng)目獲得的收入將不足以負(fù)擔(dān)其成本。第二，污水處理價(jià)格的下降，是形成重慶水務(wù)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)最重要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。污水處理 PPP 項(xiàng)目的唯一收入來(lái)源就是污水處理服務(wù)費(fèi)，污水處理價(jià)格的下調(diào)會(huì)直接導(dǎo)致污水處理 PPP 項(xiàng)目的盈利縮水。針對(duì)這一情況，本文為重慶水務(wù)提出了可供參考的調(diào)價(jià)公式，以幫助重慶水務(wù)爭(zhēng)取更有利的污水處理價(jià)格，實(shí)現(xiàn)雙贏。第三，我國(guó)需加快 PPP 項(xiàng)目法律法規(guī)及其管理部門(mén)的體系建設(shè)。PPP 項(xiàng)目在我國(guó)已經(jīng)運(yùn)行相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，但還缺乏國(guó)家宏觀(guān)層面的制度。由于部門(mén)法規(guī)的層級(jí)較低，地方性的或行業(yè)性的管理辦法或規(guī)定權(quán)威性不夠，在實(shí)踐中的指導(dǎo)意義值得擔(dān)憂(yōu)。為保障污水處理及其他 PPP 項(xiàng)目長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)加快立法建設(shè)的步伐。風(fēng)險(xiǎn)管理最精彩的地方在于將原本產(chǎn)生威脅的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的契機(jī)。本文希望能夠通過(guò)對(duì)重慶水務(wù)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)價(jià)與控制，為重慶水務(wù)化挑戰(zhàn)為機(jī)遇提供可行的參考意見(jiàn)。然而，受限于本人的能力以及數(shù)據(jù)資料的不完整性，本文對(duì)重慶水務(wù)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析不一定全面到位，提出營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)控制建議也不一定完全適用于重慶水務(wù)的實(shí)際情況。針對(duì)本文中存在的問(wèn)題，煩請(qǐng)各位批評(píng)指正。

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參考文獻(xiàn)（略）