1.1  研究背景及意義

城投公司通過債務(wù)融資，為地方政府投資項目籌措資金，為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但也出現(xiàn)了諸如運營不科學(xué)、舉債融資規(guī)模快速膨脹、地方政府變相甚至違規(guī)擔(dān)保、償債風(fēng)險逐漸擴大等一些亟須高度關(guān)注和解決的問題。于此同時，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對地方政府融資平臺公司信貸管理缺失導(dǎo)致這一問題快速惡化。 針對上述情況，2010 年 6 月 10 日，國務(wù)院發(fā)布國發(fā) 19 號文，即《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，要求各級地方政府對所屬融資平臺債務(wù)進行全面清理，并按區(qū)別對待和分類管理的原則，妥善管理在建項目后期融資及債務(wù)償還問題[1]。國發(fā) 19 號文下發(fā)后，各級地方政府加強對融資平臺管控，取得了階段性成效。地方政府所屬融資平臺公司的債務(wù)規(guī)模快速膨脹的趨勢得到遏制，大多數(shù)融資平臺公司在按照市場化原則進行改革，并且銀行業(yè)等金融機構(gòu)對政府融資平臺的信貸管理越加規(guī)范。但在此背景下，仍有部分地方政府在違規(guī)違法融資，如違規(guī)采用回購（BT）或集資等方式舉債，通過信托公司、金融租賃公司或財務(wù)公司等違規(guī)舉債，違規(guī)向融資平臺提供擔(dān)保或注資等。2012 年 12 月24 日，財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布財預(yù) 463 號文，即《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，旨在制止地方政府及其融資平臺違法違規(guī)融資行為，防范地方政府和融資平臺的債務(wù)風(fēng)險[2-3]。隨之，地方政府用于基礎(chǔ)建設(shè)融資的投融資平臺城建投紛紛陷入困境，一時間，大量應(yīng)由政府投資的基礎(chǔ)建設(shè)或由政府出資購買的公共服務(wù)紛紛叫停，政府財政支出遇到錢荒。 

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1.2  理論基礎(chǔ)與文獻綜述

PPP(Public-Private-Partnership)，即政府與社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務(wù)的一種方式。廣義的 PPP 是指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營和私有化三類。狹義 PPP 僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險[10-11]。我國官方的 PPP 指的是廣義 PPP。 PPP 項目是政府與非政府主體就提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)簽訂長期合同，  非政府主體在其中承擔(dān)重要的融資及項目管理責(zé)任。PPP 項目的特點包括：第一，風(fēng)險轉(zhuǎn)移。  公共部門和私營參與方共同分擔(dān)風(fēng)險。政府通過 PPP 項目將項目建設(shè)、融資、運營等風(fēng)險轉(zhuǎn)移給有管理和承擔(dān)能力的社會資本參與方（投資方）。值得注意的是，風(fēng)險最終的承擔(dān)者仍是政府，  因為最終項目歸政府所有，所有權(quán)是政府的。第二，合作雙方通過合同進行風(fēng)險分配，如果，也可依據(jù)具體的法律規(guī)定。一般 PPP 項目合同周期是 25 至 30 年。第三，社會資本方為基礎(chǔ)設(shè)施提供建設(shè)所需資金，或運營該基礎(chǔ)設(shè)施，或提供公共服務(wù)。第四，社會資本合作方要收回投資并獲得合理回報。第五，政府保留承擔(dān)服務(wù)或財產(chǎn)的責(zé)任以及終止項目的權(quán)利。某些情況下，政府從維護公共利益出發(fā)，可以終止合同，當(dāng)然提前終止合同需要給予社會資本合作方一定的賠償。第六，可提高公共服務(wù)供給效率。 從廣義上來說，PPP  融資模式是建立在契約基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系，從世界銀行對 PPP 的分類來看，主要包括外包類、特許經(jīng)營權(quán)類、私有化類三個體系分類[12-13]，包括傳統(tǒng)的  BOT、TOT、BT  等模式，但不限于這幾種模式。下圖是世界銀行對 PPP 項目的分類。 

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第 2 章  長沙縣城投公司基建項目管理現(xiàn)狀及路口鎮(zhèn)溫泉新城項目管理改進需求 

 

2.1  長沙縣城投公司及鎮(zhèn)溫泉新城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的概述

長沙縣城投公司全稱為長沙縣星城建設(shè)投資有限公司，于 2001 年 12 月經(jīng)長沙縣人民政府批準成立，是從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的縣屬國有獨資公司。當(dāng)時注冊資金為人民幣 5000 萬元。2002 年 4 月，縣委、縣政府決定重組城建資產(chǎn)、壯大城投公司，通過政府增資，公司注冊資本變更為 1 億元。2006 年 11 月，縣委、縣政府為加強對我公司的管理，成立長沙縣城市基礎(chǔ)設(shè)施投資管理中心，為正科級事業(yè)單位，與公司實行“兩塊牌子，一套人馬”的運作方式。作為我縣城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資主體，公司主要經(jīng)營城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、建設(shè)，初步壟斷土地一級市場，經(jīng)營處置國有資產(chǎn)。公司主要職能是：1）多渠道、多形式籌措城市建設(shè)資金，管好、用好城建資金；2）代表政府行使城建項目投資主體的職能，負責(zé)對城市基礎(chǔ)建設(shè)資金的投入，確保資金投入效益；3）經(jīng)政府批準，開發(fā)、經(jīng)營土地項目；4）受托管理政府投資入股的項目；5）受托經(jīng)營縣政府注入的閑置資產(chǎn)；6）負責(zé)對城建項目的建設(shè)、管理。 公司直屬縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)，按照企業(yè)化運作，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責(zé)制，并設(shè)立監(jiān)事會。常務(wù)副縣長胡春山同志任董事長，王岳能同志任總經(jīng)理。公司現(xiàn)有工作人員 34 人，80%以上具有本科及以上學(xué)歷，其中中級以上職稱 9 人。公司下設(shè)辦公室、財務(wù)部、資產(chǎn)經(jīng)營部、項目管理部、融資部、審計監(jiān)察部、戰(zhàn)略發(fā)展部。 公司成立十年來，共計籌措資金超 100 億元，累計完成城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資上百億元，先后建成了芙蓉大道（長沙段）、萬家麗北路、開元東路、開元西路、瀟湘西路、瀟湘東路、望仙路、徐特立公園等 40 多個城市基礎(chǔ)設(shè)施項目已順利竣工并投入使用，為提高長沙縣人民的生活水平，改善城市形象和投資環(huán)境做出了巨大的貢獻。公司的總資產(chǎn)也從成立時的 5000 萬元增加到 2011 年末的 80多億元。盤活資產(chǎn)方面，已成功處置開元路與東四、東八線交匯多塊土地，城西區(qū)土地也成功拍賣，松雅湖周邊一塊土地拍賣價格達 500 萬/畝。現(xiàn)有 21 家縣直機關(guān)公有資產(chǎn)已注入到我公司。并與多家銀信部門建立良好的合作關(guān)系。并參股多家公司。

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2.2  長沙縣路口鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀及項目開發(fā)存在的問題

第一，路口鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施總供給的長期積欠的缺口太大。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平的起點從開始就比較低，要想解決這個問題需要長時間地對基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)投資和建設(shè)。第二，人民生活水平的提高對基礎(chǔ)設(shè)施能力要求逐步提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的生活水平是隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷提高的，各種家用電器、熱水設(shè)施、煤氣設(shè)施、電話等逐漸普及，都需要城市基礎(chǔ)設(shè)施供給在數(shù)量上和質(zhì)量上的支持。而且生活水平的提高還對基礎(chǔ)設(shè)施提出了許多新的要求，如更迅速快捷的上網(wǎng)服務(wù)等。第三，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的客觀不平衡，雖然路口鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了長足的進步，同時還存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡的情況。由于市政道路的公共物品屬性及受益的非排他性特征，決定了政府需要將市政道路作為公共物品，按照“全額投資、壟斷經(jīng)營、財政補貼虧損”的模式進行投資、建設(shè)、管理和維護。 在“土地財政”時代，地方政府通過“土地出讓收入”和“土地抵押借款”相結(jié)合的“土地融資”模式為包括市政道路建設(shè)在內(nèi)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供充裕的資金來源。但隨著國家逐步推進土地制度改革，出現(xiàn)“土地財政”難以為繼的情況下，市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接投資、建設(shè)讓地方政府陷入“捉襟見肘”的尷尬局面。 

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第 3 章  長沙縣城投公司路口鎮(zhèn)溫泉新城項目 PPP 模式的構(gòu)建 .......... 28 

3.1 模式構(gòu)建的目標及原則  ...... 28 

3.2  項目 PPP 模式結(jié)構(gòu)設(shè)計  ..... 29 

3.3  項目公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)計  ..... 29 

3.4  項目主要合作條款設(shè)計  ..... 30 

3.5  項目合同體系設(shè)計  .... 32

3.6  采購方式選擇  ............ 38

第 4 章  溫泉新城項目的 PPP 模式實施的可行性分析 ....... 40 

4.1  財務(wù)可行性分析  ........ 40

4.2  財政承受能力評估  .... 43 

4.3  物有所值評價  ............ 46

第 5 章  溫泉新城項目的 PPP 模式實施的保障和預(yù)期效果 ........ 50 

5.1  確定 PPP 模式的實施原則  .......... 50 

5.2  管理項目 PPP 模式的風(fēng)險  .......... 51 

 

第 5 章  溫泉新城項目的 PPP 模式實施的保障和預(yù)期效果

 

5.1  確定 PPP 模式的實施原則

路口鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和 PPP 合作項目一定要以突出路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色、人文內(nèi)涵、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及生態(tài)環(huán)境為目標。要以溫泉新城和田園小鎮(zhèn)為特色整體規(guī)劃和實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以路口的人文情懷和生態(tài)宜居為內(nèi)涵打造具有北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)格，以路口的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和和諧生態(tài)為主線全面鋪開路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)路橋建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集貿(mào)市場以及鄉(xiāng)村古鎮(zhèn)建設(shè)，形成美麗路口人人看得見、人人可享受和人人都參與的新局面。要順利完整地開展路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 合作項目，必須首先要加強政府與社會資本的對接，加速完成國家新型城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目政策、湖南省四化兩型政策與長沙縣政策和路口鎮(zhèn)政府 PPP 項目政策的整體對接，從而促成路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 合作項目的順利落地。其次要加強路口鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施實施技術(shù)方案以及路口鎮(zhèn) PPP 項目招商引資方案的對接，只有形成整體規(guī)劃、技術(shù)方案以及融資模式的完整對接，才能保障路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的可行性和可操作性。再次，要加強路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目的計劃時間、工程質(zhì)量以及相關(guān)人員協(xié)調(diào)的對接，只有通過對接具體落實到每一個責(zé)任人落實到每一天和每一項工作，才能推動和實現(xiàn)路口鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施 PPP 項目的圓滿竣工。 

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結(jié)   論 

 

當(dāng)前政府大力推廣 PPP，不是把其單純作為一項地方政府融資和穩(wěn)定經(jīng)濟增長的工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務(wù)變革。PPP 模式可以實現(xiàn)公共項目兩個方面的革命，一是從傳統(tǒng)融資進入項目融資模式， PPP 項目融資不再是傳統(tǒng)的信用融資，而是以項目前景為基礎(chǔ)的項目融資。項目未來收益是主要保障，借款人接受收益監(jiān)管和項目資產(chǎn)抵押、質(zhì)押，融資方具有更全面的盡職調(diào)查義務(wù)和項目參與權(quán)。通過成立 SPV，實現(xiàn)了項目和投融資主體之間的風(fēng)險隔離。財政只提供有限擔(dān)保、政府信用有限介入或不介入融資安排，是 PPP 模式的關(guān)鍵特征。 因此，PPP 模式有效控制了政府信用與項目之間的關(guān)系，控制了隱性債務(wù)風(fēng)險。二是實現(xiàn)了私人資本對公共財政領(lǐng)域的合理參與，緩解政府財政壓力。 然而，當(dāng)前推出的 PPP 項目多是基于 BT 模式的變形，簽約率低的同時名股實債問題嚴重。其本質(zhì)是沒能選擇或是構(gòu)建一個清晰明了的合作模式。因此，PPP項目合作模式的構(gòu)建在 PPP 項目的推廣過程中顯得異常重要。 本文首先對 PPP 模式的概念、意義、分類、實施流程進行了詳細的介紹，并梳理了現(xiàn)有關(guān)于 PPP 模式項目管理的文獻，為本文寫作打下理論基礎(chǔ)。分析了路口鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項目開發(fā)的現(xiàn)狀及存在的問題，說明了路口鎮(zhèn)溫泉新城項目采取PPP 模式的必要性。在對現(xiàn)有幾種市政道路 PPP 合作模式分析的基礎(chǔ)山，結(jié)合溫泉新城項目的具體要求，設(shè)計了該項目 PPP 模式的方案，包括公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、項目合作期限、投融資結(jié)構(gòu)與回報機制、項目合同體系、采購方式等。并從財務(wù)可行性、財政承受能力、物有所值方面分析了方案的可行性。最后提出了方案實施的保障措施和預(yù)期效果。 

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參考文獻（略）