第一章 民用機場概述

 

一、我國民用機場的發展及現狀

改革開放前的 30 年，我國民用機場發展相對比較緩慢。之所以說緩慢，不僅表現為建設的數量增加少，而且機場的規模大多較小。1949 年新中國成立時，我國（含港、臺地區）的民航運輸機場共 36 個，包括上海龍華機場、南京大校場機場、重慶珊瑚壩機場和重慶九龍坡機場等。50 年代到 1978 年，受全行業的總體發展緩慢的影響，民用機場的新建、改擴建項目也發展遲緩，運輸機場的數量在 1978 年僅增至 78 個（其中軍民合用機場 36 個）。這一時期由于民航使用飛機機型小，大多數機場規模相應較小，只有北京首都機場、上海虹橋機場、廣州白云機場、天津張貴莊機場等部分機場可以起降波音、麥道等大中型噴氣式飛機。

改革開放后我國民用機場實現了快速發展。總體來說，改革開放三十年來，我國民用航空業在經過了幾個階段的系統性的體制改革后，已經從一個軍事化的行業發展成為對國民經濟和社會發展起著重要作用的現代化的世界第二大航空運輸系統。在此期間，我國民用機場經過大規模的重點建設，機場布局已出具規模，絕大部分機場的基礎設施條件和管理水平有了大幅提高，這主要表現為以下幾個方面：?

第一，機場數量增加，機場分布密度提高。至 2009 年底，我國大陸地區民用機場數量已達到 166 個，其中定期航班通航機場 165 個，定期航班通航城市 163 個，密度達到每 10 萬平方公里 1.5 個。以地面交通 100 公里或者 1.5小時車程為服務半徑，現有的機場可以為 52%的縣級行政單元提供航空服務，服務區域的人口占全國人口的 61%。同時，全國機場布局得到完善，國家大力建設大型樞紐機場，發展干線機場，支持中西部地區支線機場的建設。

第二，機場在建設標準、規模等方面不斷提高。我國民用機場可供使用的機型不斷加大，目前能夠起降波音 B747、空客 A340 等大型飛機的國際 4E 級機場6達 33 個，其中北京首都、上海浦東、廣州白云 3 個機場在 2008 年具備了接受空客 A380 等目前最大機型的條件，南京祿口機場也即將躋身此列。

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二、1987 年政企分離的民航管理體制改革

隨著市場化改革的推進，政企不分的民航管理體制所造成的民航業發展問題越來越突出，改革政企不分的民航管理體制成為必然。1985 年 1 月 7 日，國?務院批轉中國民用航空局《關于民航系統管理體制改革的報告》，并發出通知指出，現行政企不分的民航管理體制必須進行改革，民航管理體制的改革對于貫徹實行對內搞活經濟、對外開放的政策具有重要意義。通知指出，本次改革的原則是政企分開，簡政放權。具體做法是，政企分開后，國家民航局作為國務院主管民航事務的部門行使行政管理職能，不再直接經營航空運輸業務，各類民航企業都要從原來所屬的行政部門獨立出來，作為獨立核算、自負盈虧的經濟實體。同時，為加速民航建設，必須充分調動地方積極性，有計劃地支持地方興辦各類航空企業。

?為了保證改革的穩妥，這次改革先由試點開始再逐步推開。按照國務院批準的報告，改革在民航成都（西南）管理局進行試點。這次改革的核心是實行政企分開，即管理局行使政府職能，運輸經營部分成立航空公司，同時航空公司與機場分設。1987 年 1 月 30 日，國務院批準中國民航局《關于民航管理體制改革方案和實施步驟報告》。次年，民航行業管理機構建立，政企分開的管理模式開始實行。比如民航上海管理局被一分為三，分別組建了民航華東管理局以及自主經營的中國東方航空公司和上海虹橋國際機場。航空公司與民航行政管理部門及機場各自分開運行，民用機場也在名義上走上獨立化發展之路。

?伴隨著政企分開、航空公司拆分以及機場的獨立運行，機場的建設出現了快速增長的局面。這一時期，在國家改革開放和經濟快速發展的大背景下，航空運輸需求迅速增長，中央及地方政府對機場的投資不斷增大，并逐步拓寬了融資渠道，各地修建機場的積極性空前高漲。到 1990 年底，民航航班運營的機場總數已經達到 110 個，并在此后的 10 年間迎來機場建設發展的高峰。這時的機場建設和發展開始注重國家航空網絡的整體規劃和合理布局，在重點建設大中型機場的同時，一批小型機場陸續建設、改造完成，如舟山、臨沂、包頭機場等，這些小型機場的建設，改善了當地的航空運輸基礎設施條件，有力促進了當地的經濟發展。

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?第二章 我國民航管理體制的歷史演革

 

一、?2002 年的民航體制綜合改革

隨著市場經濟功能的強化，我國各地公用事業改革不斷推進。中央和各地政府也陸續出臺許多法規和政策，逐步放寬市場準入，鼓勵公用事業的市場化改革。與此時已徹底實現企業化的航空公司相比，民用機場由于長期處于政企合一的體制下且改革不徹底，其在民航運輸市場體系中的地位界定不夠清晰，這使得機場在建設投資、經營管理以及政府監管等方面往往出現偏差，亟待建立與市場運作相適應的管理機制。?

實際上，民航局早在 1988 年就開始進行直屬機場下方地方管理的試點，將廈門高崎機場下放由廈門市政府管理。1994 年 12 月，民航局將上海虹橋機場移交上海市政府管理。隨著地方政府投資機場增多，越來越多的機場逐步交由地方政府管理或由民航局與地方政府合資共同管理。對這類下放的機場，民航局與之脫離隸屬關系，僅按照法律法規對其實施行業管理。2002 年，按照政企分開、屬地管理的原則，民航局對當時的 129 個民用機場（民航總局直接管理的 89 個，地方管理的 35 個，民航與地方聯合管理的 5 個）管理體制進行了改革。屬地化改革以山東、湖南、貴州三省作為試點，并隨著國務院對《省（區、市）民航機場管理體制和行政管理體制改革實施方案》的批復，于 2003 年在全國范圍內全面展開。

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二、2009 年的民用機場運營模式改革

隨著 2004 年民用機場屬地化改革的完成，全國絕大部分民用機場都下放地方管理，原來的管理模式已經失去現實基礎。大部分地方政府把機場管理機構定位為企業，按照企業的性質實施管理。這種定位顯然有利于調動機場自主經營的積極性，但衍生而來的效率風險和公平風險也日漸顯現。民用機場市場化衍生出的公共風險已經引起了民航行政管理部門的關注，因此，在研究深化機場管理體制改革、創新經營機制的同時，開始對民用機場的屬性定位給予重點關注。

《民用機場管理條例》于2009年7月1日起正式施行。該條例的頒布施行，是我國民用機場法律制度建設與現實管理體制相適應的迫切需求，也是避免老化的管理體制日益阻礙我國民用機場發展及其安全管理水平提高的要求。《條例》的立法目的主要包括四個方面：一是規范民用機場的建設與管理；二是積極、穩步推進民用機場發展；二是保障民用機場的安全和有序運行；三是維護有關當事人，包括民航行政主管部門、機場、其他駐場單位、旅客、貨主等的合法權益。本次改革的亮點突出表現在以下方面：

第一，明確民用機場的公共基礎設施定位。《民用機場管理條例》一個重大突破，就是明確了民用機場的公共基礎設施定位。這是該條例頒布前，我國現行的法律法規均未予以明確的。《民用機場管理條例》第三條規定，“民用機場是公共基礎設施。各級人民政府應當采取必要的措施，鼓勵、支持民用機場發展，提高民用機場的管理水平。”《條例》之所以將我國民用機場定位為公共基礎設施，而非像美國等國家一樣將民用機場定位為公益性基礎設施，是民航行政主管部門出于機場投資巨大、運行成本高昂等方面原因的考量。政策制定者認為，民用機場兼具了公益性和收益性的雙重特征，如果片面強調民用機場的公益性，除了會大大增加各級政府的財政負擔外，也將制約機場的經營主動性，不利于運營效率和管理水平的提高；如果只強調收益性，放任機場自負盈虧，則大多數中小機場將難以實現自我生存和發展，甚至可能為了追求利益而犧牲公共利益。

?第二，鼓勵管理型的經營方式。《民用機場管理條例》第三十八條規定，“機?場范圍內的零售、餐飲、航空地面服務等經營性業務采取有償轉讓經營權的方式經營的，機場管理機構應當按照國務院民用航空主管部門的規定與取得經營權的企業簽訂協議，明確服務標準、收費水平、安全規范和責任等事項。對于采取有償轉讓經營權的方式經營的業務，機場管理機構及其關聯企業不得參與經營。”雖然上述條款中并未使用“特許經營權”和“專營權”的表述，但“對于采取有償轉讓經營權的方式經營的業務，機場管理機構及其關聯企業不得參與經營”，實際上已對機場管理模式的轉變提出了具體要求。按照這個思路，機場管理機構將不再直接參與經營機場業務，而可能以特許經營或者專營的方式委托給專業公司經營。機場管理機構將由原先的經營者，轉型為監督規范這些專業公司的安全、服務、收費以及經營行為的管理者。

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第三章 當前我國民用機場管理體制與運營模式中存在的問題···17

一、機場布局和發展出現嚴重不平衡················17

二、大量機場并購托管背離改革初衷···················20?

第四章 國外境外民用機場運營管理經驗借鑒····················26

一、美國民用機場的公益化運營管理模式····················26

二、澳大利亞機場的私有化運營模式······················28?

第五章 完善我國民用機場管理體制和運營模式的對策思路·······33

一、明確民用機場的屬性定位··························33

二、鼓勵民用機場管理體制及運營模式多樣化·····················36

 

第五章 完善我國民用機場管理體制和運營模式的對策思路

 

一、明確民用機場的屬性定位

（一）民用機場的公益性屬性

1．民用機場是準公共物品

公共物品是用于滿足社會公共消費需要的產品。它相對于私人物品的概念，是指私人不愿意生產或者無法生產而由政府提供的、社會中所有消費者均具有同等消費機會且不會被個體長久占用的服務或產品。公共物品的基本特征包括普遍公益性、非排他性和非競爭性。公共產品的非排他性和非競爭性，要求公共產品的生產必須有公共支出予以保證；且經營管理必須由非盈利組織承擔。根據非競爭性和非排他性的程度，公共物品可分為純公共物品與準公共物品。純公共物品是指是指那些為整個社會共同消費的物品，具有完全的非競爭性、非排他性和非分割性，任何人對該物品的消費都不減少別人對它進行同樣消費的物品與勞務。準公共物品是介于私人物品和純公共物品之間的一種物品形式，是指具有有限的非競爭性和非排他性的物品。

根據以上對公共物品相關概念的界定以及其特征的分析，可以看出，民用機場雖然在消費上具有非競爭性，在受益方面具有非排他性，然而其可以通過對特定消費者的收費來彌補投資，如對旅客征收的機場稅費（我國稱為的機場建設管理費）、對航空公司收取的飛機起降費等，獲得一定的經濟補償，兼具了公共消費與私人消費的特點，顯然更加接近于準公共物品的概念。?

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結語?

?建立社會效益評估機制。民用機場完成屬地化及企業化后，地方政府常常僅從機場本身的投入產出方面考慮問題，將機場等同于普通國有企業進行績效考核，考核指標側重于經濟效益，而非機場的綜合性功能和效用。但民用機場是公共基礎設施，如果按照一般經營性企業對其進行考核，必然導致機場片面追求經濟效益，這樣比較難處理好安全、服務和效益的關系。社會效益考核對機場的自我定位、發展戰略、經營目標以及內部管理機制等方面，發揮著指揮棒和調節器的作用。與定位相適應，機場的考核應當體現出公共基礎設施的特性。設定機場的考核指標，要把安全運行放在首位，以機場發展、安全運行、服務水平、環境保護、社會效益和發展指標為主，以直接經濟效益為輔。這樣才能客觀反映機場的性質，全面正確評價機場業績。?

?激勵和引導民用機場的良性發展。政府部門在對民用機場市場化進行必要制度和政策約束的同時，還應該對其進行激勵和引導，為民用機場以及構建國家公共航空運輸體系創造良好的發展環境。考慮到民用機場具有建設維護投入大、投資回收期長、價格機制不靈活等特點，政府應當在價格、稅收、貸款、補貼等方面給予其一定的優惠政策和資金支持。此外，我國也可以向民航運輸業發達國家學習，建立和優化公共航空運輸體系，專款專項扶持機場的建設和發展，通過國家財政預算和設立機場建設基金等方式對民用機場進行資金支持。

參考文獻（略）?