引 言

 

（一）盤(pán)查的普遍性

各國(guó)（地區(qū)）都有警察，各國(guó)（地區(qū)）警察都具有一項(xiàng)基本權(quán)力，即依法對(duì)有違法犯罪嫌疑的人進(jìn)行（及時(shí)、當(dāng)場(chǎng)）盤(pán)查，包括盤(pán)問(wèn)和表面的搜身等。盤(pán)查制度一般是國(guó)家（地區(qū)）法律確立的制度，是法律授權(quán)警察及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)防或阻遏、打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)和公眾基本安全與自由的一種重要手段。警察盤(pán)查的合法性和正當(dāng)性一般不會(huì)遭到質(zhì)疑和否定，也不應(yīng)當(dāng)遭到質(zhì)疑和否定。從公眾的角度看，盤(pán)查實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，絕大多數(shù)情況下，警察是依法、合規(guī)地開(kāi)展盤(pán)查的，被盤(pán)查的人大多都給與了積極配合，因此，警察非法盤(pán)查、在盤(pán)查中侵犯被盤(pán)查人權(quán)利的是少數(shù)，遭受非法和不當(dāng)盤(pán)查并受到侵權(quán)的人也是少數(shù)。不過(guò)，另一方面，由于警察權(quán)力與公民權(quán)利之間具有一定的對(duì)立性，警察濫用權(quán)力，包括在盤(pán)查中濫用權(quán)力、違反法律和盤(pán)查技術(shù)規(guī)則的情況，確實(shí)在一定范圍存在。并且，這種現(xiàn)象中外都有。因此，通過(guò)法律和技術(shù)規(guī)范規(guī)制警察盤(pán)查行為，規(guī)范盤(pán)查權(quán)力的行使，保障被盤(pán)查人合法權(quán)益，就是盤(pán)查法律制度中的應(yīng)有之義。從世界范圍來(lái)看，警察盤(pán)查制度并不都很完善①，既有相關(guān)法律條文規(guī)定含糊不清的問(wèn)題，也有執(zhí)法人員違背法律的精神（宗旨和目的）或明確規(guī)定而“執(zhí)法”的問(wèn)題，以致執(zhí)法人員濫用權(quán)力和規(guī)避法律，公民權(quán)益難以得到有力保障。從世界范圍看，為了防止警察權(quán)無(wú)限膨脹與濫用，不少法治國(guó)家（地區(qū)）明令限制與規(guī)范警察臨檢權(quán)的行使。例如，德國(guó)《刑事訴訟法》第一百零五條第一款規(guī)定，除非是緊急情況外，皆需法官之令狀才得以搜索，而警察對(duì)臨檢中的人身、財(cái)物乃至營(yíng)業(yè)場(chǎng)所無(wú)需令狀可以進(jìn)行搜索。日本《警察官職務(wù)執(zhí)行法》第二條規(guī)定，警察“據(jù)異常的舉動(dòng)及周圍其他情況進(jìn)行合理判斷，對(duì)于有充分理由足以懷疑可能犯有或?qū)⒁赣心撤N罪行的人”，“可以讓其停住并對(duì)其進(jìn)行詢問(wèn)”。而且在某些場(chǎng)合，為進(jìn)行職務(wù)詢問(wèn)，警察可以要求該人一起到附近的警察署。②美國(guó)聯(lián)邦最高法院在特里訴俄亥俄州一案中確立了“拍身搜查”規(guī)則，其適用條件有三：第一，基于過(guò)去的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，警察觀察到異常舉動(dòng)，該行為能夠使其合理相信犯罪活動(dòng)正在進(jìn)行，并且他面對(duì)的人有隨身攜帶武器的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性。第二，通過(guò)表明自己的警察身份并作出適當(dāng)?shù)脑儐?wèn)。第三，沒(méi)有依據(jù)可以消除其對(duì)自己或他人的安全的合理顧慮，為了發(fā)現(xiàn)可能用來(lái)襲擊他的武器，警察可以有限地搜查嫌疑人的衣服外部以保護(hù)自身和他人的安全。

此外，我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)法律也授予警察享有盤(pán)查的權(quán)力。如《香港警察隊(duì)條例》第五十四條規(guī)定：“警務(wù)人員如在任何街道或其他公眾地方、或于任何船只或交通工具上，不論日夜任何時(shí)間，發(fā)現(xiàn)有行動(dòng)可疑，該警務(wù)人員采取以下行動(dòng)，乃屬合法。”②臺(tái)灣地區(qū)的《警察職權(quán)行使法》第六條規(guī)定，警察于公共場(chǎng)合或合法進(jìn)入之場(chǎng)所，得對(duì)于下列各款之人查證其身份：一、合理懷疑其有犯罪之嫌疑或有犯罪之虞者……”。顯然，香港、臺(tái)灣的警務(wù)人員同樣不能任意行使盤(pán)查權(quán)，而要受到“行動(dòng)可疑”、“合理懷疑”的條件限制，如果以上條件不成就，警務(wù)人員就無(wú)權(quán)發(fā)動(dòng)盤(pán)查程序。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大陸地區(qū)的警察盤(pán)查制度在預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、制止違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安秩序等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但是，立法部門(mén)仍未放松警惕，出臺(tái)多部法律、法規(guī)、規(guī)章以保障警察盤(pán)查執(zhí)法的規(guī)范化，如：1995 年 2 月 8 日出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)人民警察法》（以下簡(jiǎn)稱《人民警察法》）第九條不但將警察發(fā)動(dòng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查的標(biāo)準(zhǔn)限定為“違法犯罪嫌疑”，同時(shí)以完全列舉的方式明確了繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的對(duì)象（又稱留置盤(pán)問(wèn)權(quán)），并對(duì)警察繼續(xù)盤(pán)問(wèn)作了時(shí)間上的限定，但以上規(guī)定在實(shí)際操作中的問(wèn)題層出不窮。同年 7 月，公安部發(fā)布的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)執(zhí)行<人民警察法>有關(guān)問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《警察法解釋》）里面厘定了警察當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查的具體場(chǎng)合。換言之，即在追捕逃犯、偵查案件、巡邏執(zhí)勤、維護(hù)公共場(chǎng)所治安秩序、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查等職務(wù)活動(dòng)中。除此之外，《警察法解釋》進(jìn)一步解釋了盤(pán)問(wèn)、檢查。2004 年 1 月 1 日生效的《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》）首次界定了繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的內(nèi)涵，卻仍未明確“形跡可疑”、“有違法犯罪嫌疑”的盤(pán)查權(quán)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致警察行使盤(pán)查權(quán)的恣意、擅斷。為進(jìn)一步規(guī)范與監(jiān)督民警執(zhí)法、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，2008 年公安部頒發(fā)《公安機(jī)關(guān)人民警察盤(pán)查規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《警察盤(pán)查規(guī)范》）要求警察執(zhí)行盤(pán)查任務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)理性、平和、文明、規(guī)范，也細(xì)化了警察盤(pán)查前的告知義務(wù)。2016 年 7 月 1 日正式施行的《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄規(guī)定》）第四條要求，當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄。同時(shí)，第十八條規(guī)定將執(zhí)法記錄儀的使用情況納入執(zhí)法質(zhì)量考核。

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一、研究背景、意義與計(jì)劃

 

（一）研究背景

在現(xiàn)實(shí)的警察盤(pán)查實(shí)務(wù)中，存在不少不當(dāng)盤(pán)查現(xiàn)象，包括警察非法盤(pán)查和盤(pán)查不符合技術(shù)規(guī)范，這些盤(pán)查都會(huì)對(duì)被盤(pán)查人造成這樣那樣的程度不等的侵害，包括身心傷害和財(cái)產(chǎn)損失，侵犯被盤(pán)查人的自由等權(quán)利。媒體報(bào)道了許多這方面的案例。例如：2011 年 11 月 14 日下午 17 時(shí)許，廣州市天河區(qū)警方接到群眾舉報(bào)，稱石牌東路對(duì)出天橋處發(fā)現(xiàn)有疑似“拾物平分詐騙”的人員在活動(dòng)。接報(bào)后，天河區(qū)石牌派出所立即派員前往處置。民警到場(chǎng)后出示證件表明身份，依法對(duì) 5 名人員進(jìn)行盤(pán)查。由于對(duì)方不予配合，派出所民警在將其帶離現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的過(guò)程中工作方式不當(dāng)，動(dòng)作較為生硬，導(dǎo)致雙方發(fā)生肢體接觸。17 時(shí) 30 分許，派出所經(jīng)核查，證實(shí) 5 人的身份是云南省麗江市前來(lái)廣州參加培訓(xùn)的教師。排除嫌疑后，派出所迅速對(duì) 5 人做了相關(guān)解釋工作，并派出民警陪同他們前往醫(yī)院檢查，檢查結(jié)果其中 4 人皮膚表面輕微擦傷。天河警方表示將從該起事件的處置工作中認(rèn)真吸取教訓(xùn)，加強(qiáng)隊(duì)伍管理，堅(jiān)持文明、平和執(zhí)法，杜絕類似事件發(fā)生。①2016 年 5 月 21 日，在深圳寶安西鄉(xiāng)流塘大門(mén)口，兩名女孩正在逛街，在未隨身攜帶身份證的情況下，該執(zhí)勤警察以兩名女孩存在違法嫌疑且身份不明，遂強(qiáng)制傳喚二人至派出所進(jìn)行繼續(xù)盤(pán)問(wèn)。在帶至派出所的過(guò)程中，兩名女子與該民警發(fā)生激烈口角，之后視頻上傳網(wǎng)絡(luò)，本次事件引發(fā)社會(huì)極度關(guān)注。凌晨，寶安分局官微@平安寶安發(fā)布通告稱，經(jīng)市局和分局督察部門(mén)調(diào)查，我分局民警陳某在執(zhí)勤過(guò)程中言語(yǔ)失當(dāng)，存在過(guò)錯(cuò)。根據(jù)公安機(jī)關(guān)實(shí)施停止執(zhí)行職務(wù)的規(guī)定，已對(duì)該民警做出停職處理。

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（二）研究意義

就理論層面而言，盡管學(xué)界對(duì)盤(pán)查屬性的探討沒(méi)有達(dá)成一致意見(jiàn)，但爭(zhēng)論的范圍不是漫無(wú)邊際的，而主要限定在行政行為說(shuō)、刑事司法行為說(shuō)以及中間行為說(shuō)三種觀點(diǎn)之間。本文在對(duì)比分析以上三種學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為盤(pán)查不是單純的行政行為或司法行為，而是一種介于行政行為與刑事司法行為的中間行為。至于盤(pán)查最終具有行政屬性還是刑事司法屬性，則要視盤(pán)查取得的證據(jù)在行政強(qiáng)制或行政拘留嫌疑人與刑事追訴嫌疑人中所起作用的大小。如果盤(pán)查中收集的證據(jù)對(duì)嫌疑人產(chǎn)生不利的行政法律后果，那么盤(pán)查屬于行政行為；如果這種證據(jù)對(duì)嫌疑人產(chǎn)生了刑事追訴的效果，那么盤(pán)查就是刑事司法行為。總之，筆者希望前述認(rèn)定盤(pán)查屬性的標(biāo)準(zhǔn)可以為以后有關(guān)盤(pán)查的研究提供一定的借鑒。對(duì)盤(pán)查實(shí)務(wù)而言，本文采用問(wèn)卷調(diào)查法、訪談法、實(shí)地觀察法就 S 省 N 市警察盤(pán)查實(shí)務(wù)展開(kāi)調(diào)研，從多角度來(lái)研究警察盤(pán)查的現(xiàn)狀，分析、總結(jié)盤(pán)查實(shí)務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，以保障民警規(guī)范、理性、文明、平和地盤(pán)查，降低非法或不當(dāng)盤(pán)查現(xiàn)象的發(fā)生，提升社會(huì)民眾對(duì)盤(pán)查制度的了解與信任，主動(dòng)、積極地配合盤(pán)查執(zhí)法，從而更好地維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序以及公民人身、財(cái)產(chǎn)安全。誠(chéng)然，盡管調(diào)查報(bào)告最多僅能反映 S 省 N 市的盤(pán)查基本情況，但對(duì)提升我國(guó)其他地區(qū)警察盤(pán)查的合法、文明水平仍具有一定的借鑒意義。

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三、S 省 N 市盤(pán)查實(shí)務(wù)分析：基于特定場(chǎng)所的觀察........19

（一）火車站盤(pán)查...........19

（二）特定場(chǎng)所的設(shè)卡盤(pán)查.....24

（三）觀察結(jié)果分析.......28

四、控制非法及不當(dāng)盤(pán)查的措施 ..........31

（一）排除不適格主體的盤(pán)查...........31

（二）進(jìn)一步規(guī)范發(fā)動(dòng)盤(pán)查的條件.............32

（三）違法盤(pán)查的程序制裁.....33

（四）違法盤(pán)查的權(quán)利救濟(jì).....33

 

四、控制非法及不當(dāng)盤(pán)查的措施

 

需要強(qiáng)調(diào)的是，作為警察權(quán)的重要組成部分，盡管盤(pán)查權(quán)之行使通常會(huì)妨礙或侵害相對(duì)人的人身及財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但這不是說(shuō)警察權(quán)與公民權(quán)一旦發(fā)生摩擦甚至互相對(duì)立，此種警察權(quán)就完全沒(méi)有存在的必要，也不是說(shuō)沒(méi)有警察權(quán)，公民就能獲得比現(xiàn)在更多的自由。正如約翰·斯特德所說(shuō)：“對(duì)于民主制度來(lái)說(shuō)，警察的力量過(guò)于強(qiáng)大固然不好，但警察的力量不夠強(qiáng)大也同樣是很危險(xiǎn)的。這兩種極端都會(huì)損害國(guó)民的自由，因此必須盡力保持這一平衡。”①所以，控制非法或不當(dāng)盤(pán)查，以確保警察盤(pán)查合法合規(guī)是進(jìn)一步完善我國(guó)盤(pán)查制度的核心課題，也是尊重與保障公民權(quán)的應(yīng)有之義。根據(jù)前文引用的案例以及實(shí)證調(diào)研結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)，盤(pán)查實(shí)務(wù)中，盤(pán)查主體不適格、不確定的“違法犯罪嫌疑”標(biāo)準(zhǔn)、程序性制裁的缺失以及權(quán)利救濟(jì)渠道的單一均是催生非法及不當(dāng)盤(pán)查現(xiàn)象的重要因素。鑒于此，為了使問(wèn)題的解決更有針對(duì)性，本部分主要從以下四個(gè)方面闡述控制非法及不當(dāng)盤(pán)查的措施。具體包括：

 

（一）排除不適格主體的盤(pán)查

如前所述，無(wú)論是在治安盤(pán)查中（如火車站盤(pán)查）還是在交通盤(pán)查中（如設(shè)卡盤(pán)查），協(xié)警都是盤(pán)查執(zhí)法的主力。不可否認(rèn)，在各地政府財(cái)政吃緊、維穩(wěn)壓力空前的大背景下，協(xié)警著實(shí)緩解了部分經(jīng)濟(jì)、維穩(wěn)壓力。可是由于協(xié)警在執(zhí)法身份上的不適格，其常常為人們所質(zhì)疑或詬病，甚至凡有協(xié)警參與的執(zhí)法侵權(quán)案件，最終都不可避免地成為同期社會(huì)的熱點(diǎn)事件。究其原因，一是隨著我國(guó)國(guó)民法律意識(shí)的覺(jué)醒，人們認(rèn)識(shí)到，盤(pán)查程序一旦啟動(dòng)，其依法享有的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利常常會(huì)受到一定的干預(yù)或限制，而且盤(pán)查活動(dòng)對(duì)相對(duì)人的憲法性權(quán)利或其他權(quán)利所產(chǎn)生的影響完全不亞于刑事拘傳等強(qiáng)制措施。因此，具有盤(pán)查資格的民警之執(zhí)法正當(dāng)與否尚且受到民眾的普遍質(zhì)疑，更何況純粹欠缺合法身份的輔警。二是因?yàn)椴簧傩侣劽襟w非但不尊重客觀事實(shí)，并且過(guò)度解讀、夸大違法盤(pán)查帶來(lái)的種種不利后果，激化警民矛盾。為此，只有嚴(yán)格把關(guān)盤(pán)查主體資格才能避免或減少類似事件發(fā)生。2015 年 12月 20 日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見(jiàn)》。該文件將現(xiàn)有的國(guó)家司法考試制度調(diào)整為國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，而且對(duì)法律職業(yè)人員的范圍進(jìn)行了界定，即具有共同的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)倫理和從業(yè)資格要求，專門(mén)從事立法、執(zhí)法、司法、法律服務(wù)和法律教育研究等工作的職業(yè)群體。同時(shí)，要求政府部門(mén)中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決的人員，應(yīng)當(dāng)取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格。據(jù)此，筆者認(rèn)為，盤(pán)查主體除了必須是具有正式編制的人民警察外，還應(yīng)當(dāng)取得法律職業(yè)資格證書(shū)。這既能在相當(dāng)程度上提升盤(pán)查人員的執(zhí)法素質(zhì)、培養(yǎng)盤(pán)查人員保障人權(quán)的意識(shí)，還能有效防止協(xié)警這一不適格的盤(pán)查主體對(duì)盤(pán)查活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)面影響。當(dāng)然，除了以上措施外，將盤(pán)查主體適格與否作為執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)的內(nèi)容也可以排除不適格主體參與盤(pán)查活動(dòng)。

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結(jié) 語(yǔ)

 

在違法犯罪率居高不下的現(xiàn)代社會(huì)，雖然警察盤(pán)查行為的適當(dāng)性、必要性一直是新聞媒體、普通民眾所質(zhì)疑、批評(píng)以及指責(zé)的焦點(diǎn)，但這并不能直接或間接否定盤(pán)查措施存在的合理性基礎(chǔ)。警察盤(pán)查執(zhí)法之所以令社會(huì)各界如此關(guān)注與重視，除了這一警察行為較容易影響、干預(yù)甚至侵犯國(guó)民的基本權(quán)利之外，也與我國(guó)警民關(guān)系過(guò)于疏遠(yuǎn)密切相關(guān)。一言以蔽之，不僅警察不能理性地盤(pán)查，而且社會(huì)民眾因?qū)ΡP(pán)查活動(dòng)的意義尚未達(dá)到應(yīng)有的認(rèn)識(shí)而難以積極主動(dòng)配合盤(pán)查執(zhí)法。而無(wú)論是社會(huì)治安秩序的維護(hù)還是違法犯罪行為的預(yù)防、查處，均離不開(kāi)警民之間的有效協(xié)作。因此，我們既要探討如何將警察盤(pán)查限定在合法、正當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)，也要公民積極守法與監(jiān)督。唯有警民形成合力，方能實(shí)現(xiàn)盤(pán)查實(shí)效的最大化，從而在一定程度上更好地保障公民的自由與人權(quán)。

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參考文獻(xiàn)（略）