第一章 緒論

 

第一節(jié) 研究背景

一、 實踐背景

十八屆三中全會我國政府提出進(jìn)一步強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約，要求各黨政部門、行政事業(yè)單位完善監(jiān)察與審計監(jiān)督、構(gòu)建科學(xué)有效的權(quán)力制約及協(xié)調(diào)機(jī)制。十八屆四中全會提出全面依法治國政策方針，運用法律手段完善內(nèi)部控制體系，通過設(shè)置分事行權(quán)、分級授權(quán)、分崗設(shè)權(quán)以及定期輪崗等要求，進(jìn)一步對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府采購等權(quán)力進(jìn)行控制，防止權(quán)力濫用。對于財政資金的預(yù)算管理是國家治理的基礎(chǔ)，通過完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制強(qiáng)化各單位預(yù)算管理工作，促進(jìn)財政資金合理分配、國有資產(chǎn)有效管理、基本建設(shè)及政府采購工作監(jiān)督有效。在我國政府持續(xù)加大反腐力度、加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督與制衡、要求把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里等背景下，財政部制定并發(fā)布一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及文件。財政部于 2012 年制定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（后文簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）提出一套適合我國行政事業(yè)單位運行發(fā)展的內(nèi)部控制體系，分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面對內(nèi)部控制建設(shè)與實施給予指導(dǎo)并設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，要求各行政事業(yè)單位于 2014 年 1 月 1日起實施。財政部于 2015 年 12 月又發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見》（財會【2015】24 號），提出內(nèi)部控制建設(shè)及實施工作的基本原則、指導(dǎo)思想及總體目標(biāo)，要求所有行政事業(yè)單位于 2016 年底基本完成內(nèi)部控制建設(shè)工作并開始實施。2016 年 6 月又發(fā)布了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會【2016】11 號），該文件結(jié)合《內(nèi)控規(guī)范》中的相關(guān)內(nèi)容提出了一套針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評價指標(biāo)體系，財政部要求各單位按照該指標(biāo)體系對本單位內(nèi)部控制基本情況進(jìn)行清查，并結(jié)合評價結(jié)果識別單位內(nèi)部控制存在問題，進(jìn)而對內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)開展有針對性的建設(shè)與優(yōu)化。2017 年 1 月財政部下發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（財會【2017】1 號）明確規(guī)定單位內(nèi)部控制報告編制內(nèi)容及報送要求，并規(guī)定行政事業(yè)單位在提交年度決算報告時一并上交內(nèi)部控制報告。2017年 12 月財政部又下發(fā)《關(guān)于開展 2017 年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作的通知》要求單位編制并上報本年度的內(nèi)部控制報告，并給出內(nèi)部行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告的模板。我國財政部制定并發(fā)布的一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度及文件，完善了對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管，也進(jìn)一步提高了對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管要求。

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第二節(jié) 問題提出

由于我國財政部下發(fā)一系列行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度和文件要求所有單位建立健全其內(nèi)部控制體系，并且許多高校因為內(nèi)部控制體系不健全而發(fā)生嚴(yán)重的貪腐、職務(wù)犯罪等行為，這都使得高校建立健全其內(nèi)部控制體系刻不容緩。陜西省教育廳積極響應(yīng)財政部提出的各項內(nèi)部控制制度和政策意見，要求下屬各單位按照財政部下發(fā)的基礎(chǔ)性評價指標(biāo)對單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果識別內(nèi)部控制體系中存在的缺陷，進(jìn)而對各單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行優(yōu)化和完善，以達(dá)到財政部對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管要求。從2016年下半年開始各省屬院校按照省教育廳的要求并依據(jù)財政部下發(fā)的評價指標(biāo)對本單位內(nèi)部控制體系進(jìn)行自我評價，并根據(jù)評價結(jié)果有針對性地建立和優(yōu)化其內(nèi)部控制體系。本文選擇的案例院校 A 學(xué)院根據(jù)財政部下發(fā)的評價指標(biāo)對其內(nèi)部控制體系進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果識別內(nèi)部控制體系中存在缺陷從而對其內(nèi)部控制體系進(jìn)行優(yōu)化。在此背景下本文選擇 A 學(xué)院作為案例研究對象，對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系進(jìn)行調(diào)研，并根據(jù)財政部下發(fā)的內(nèi)部控制評價指標(biāo)對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系進(jìn)行評價。隨后通過將本人調(diào)研后得到的評價結(jié)果與 A 學(xué)院的自評結(jié)果進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn) A 學(xué)院的自評結(jié)果與本人的評價結(jié)果存在很大差異。通過對評價結(jié)果之間的差異分析發(fā)現(xiàn) A 學(xué)院的自評結(jié)果過高。這說明 A 學(xué)院在評價過程中遺漏了一些內(nèi)部控制體系原本存在的缺陷。所以本文在匯總 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系存在的缺陷的基礎(chǔ)上，就如何優(yōu)化 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系進(jìn)行研究。

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第二章 國內(nèi)外研究綜述

 

第一節(jié) 內(nèi)部控制概念框架

楊清香（2010）運用馬克思主義認(rèn)識論構(gòu)建內(nèi)部控制概念框架，認(rèn)為內(nèi)部控制概念框架應(yīng)該分為基本理論和應(yīng)用理論兩部分。內(nèi)部控制基本理論用以說明內(nèi)部控制的本質(zhì)屬性，即回答內(nèi)部控制是什么；應(yīng)用理論則包括內(nèi)部控制的對象、主體、目標(biāo)、方法、規(guī)范、環(huán)境及假設(shè)等。內(nèi)部控制基本理論是內(nèi)部控制概念的起點[1]。COSO 委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制——整體框架》被人們廣泛接受，其中指出內(nèi)部控制是由董事會、管理層及所以員工共同實施的制度流程，旨在保證經(jīng)營活動合法合規(guī)、財務(wù)報告信息真實可靠、提高經(jīng)營效果。對于內(nèi)部控制的定義其他學(xué)者持有不同觀點，Sorin（2008）提出內(nèi)部控制是為正確的事在正確的時間發(fā)生提供合理保證。Grinstein（2004）認(rèn)為內(nèi)部控制是信息系統(tǒng)的一部分，通過信息系統(tǒng)為組織目標(biāo)的實現(xiàn)提供合理的保證[2-3]。對于學(xué)術(shù)界在內(nèi)部控制概念研究中出現(xiàn)的分歧，楊雄勝（2011）運用邏輯學(xué)原理確定內(nèi)部控制的內(nèi)涵及外延，并基于人類社會進(jìn)化與人類進(jìn)化同步的規(guī)律，提出內(nèi)部控制類似于人體的免疫系統(tǒng)，個人、組織、社會通過識別、評估、轉(zhuǎn)化、計量、防御等系統(tǒng)化制度，有效地抑制“非我和損我”，保護(hù)并促進(jìn)“自我和益我”。內(nèi)部控制像人體的免疫系統(tǒng)一樣，嵌入在各個管理系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)當(dāng)中，發(fā)揮其作用[4]。對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義，王光遠(yuǎn)（2009）提出行政部門內(nèi)部控制是為保證政府有效履行公共受托責(zé)任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權(quán)、管理不當(dāng)?shù)刃袨槎⒌目刂屏鞒獭C(jī)制與制度體系。劉永澤（2013）通過對不同屬性行政事業(yè)單位進(jìn)行調(diào)研后提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體工作人員共同實施的，為實現(xiàn)單位內(nèi)部控制目標(biāo)，通過制定相關(guān)制度和流程，對各項經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行控制的動態(tài)過程[5-6]。在明確內(nèi)部控制本質(zhì)屬性的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對內(nèi)部控制主體、客體及目標(biāo)進(jìn)行研究。楊有紅（2004）通過研究企業(yè)內(nèi)部控制，提出內(nèi)部控制的主體是企業(yè)內(nèi)部人員，從人員控制的角度出發(fā)，組織中每一個人員即是內(nèi)部控制的主體。劉永澤（2013）提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主體應(yīng)包括行政單位、公益性事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他附屬單位中的所有成員[7]。

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第二節(jié) 高校內(nèi)部控制相關(guān)研究

在明確了內(nèi)部控制概念之后對于高校等行政事業(yè)單位是否有必要建立內(nèi)部控制以及內(nèi)部控制是否有效地實現(xiàn)控制目標(biāo)則成為了問題。中國會計學(xué)會秘書長王鵬（2017）從宏觀層面指出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)是強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督和制約的必然要求，也是是落實黨風(fēng)廉政建設(shè)和黨政機(jī)關(guān)監(jiān)督責(zé)任的必然要求，更是貫徹執(zhí)行中央八項規(guī)定、專項治理內(nèi)部“小金庫”問題、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律的必然要求。李鑫瑤（2015）結(jié)合國家審計與內(nèi)部控制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)認(rèn)為健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，使得決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡，改善行政事業(yè)單位權(quán)力管控機(jī)制，是完善政府治理機(jī)制的必要選擇，有助于強(qiáng)化政府資金分配，確保財政資金使用合法合規(guī)。高等院校作為行政事業(yè)單位的一部分，趙紅衛(wèi)（2015）認(rèn)為其內(nèi)部控制建設(shè)可以提高高校經(jīng)費使用效率以及高校教育事務(wù)開展的效果[10-12]。關(guān)于內(nèi)部控制有效性的研究，Kinney（2000）研究企業(yè)內(nèi)部控制有效性，指出有效的內(nèi)部控制體系將幫助企業(yè)對繁雜的信息進(jìn)行管理，幫助企業(yè)管理層做出決策，從而幫助實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)。Tommie Singleton（2003）指出，建立有效的內(nèi)部控制環(huán)境，并對內(nèi)部控制活動進(jìn)行有效監(jiān)督，可以保證企業(yè)目標(biāo)的實現(xiàn)[13-14]。Kidera,Fletcher,David J(1991)研究公共部門內(nèi)部控制是否能有效地保證組織各項目標(biāo)得以達(dá)成，通過對 50 個州進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)已有 14 個州建立內(nèi)部控制體系，并且這些內(nèi)部控制體系在很多方面為公共部門的管理提供強(qiáng)有力的支持，包括建立健全法律法規(guī)、數(shù)據(jù)的安全可靠、資源的正確使用。Spatacean（2012）通過研究高校資產(chǎn)非法挪用、舞弊與內(nèi)部控制之間的關(guān)系，研究表明對高校資產(chǎn)管理流程的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的內(nèi)部控制活動，可以降低舞弊的風(fēng)險[15]。對于內(nèi)部控制報告有效性的研究中，Hermanson（2000）通過問卷調(diào)查九類財務(wù)報告使用者對內(nèi)部控制報告的需求，問卷調(diào)查結(jié)果表明九類財務(wù)報告使用者都認(rèn)為內(nèi)部控制報告具有積極的意義，內(nèi)部控制報告的披露對企業(yè)內(nèi)部控制產(chǎn)生正面效果，但是內(nèi)部控制報告的披露相比于財務(wù)報告而言對決策的意義不大。Healy（2001）通過問卷調(diào)查研究 COSO 報告是否有效地對企業(yè)內(nèi)部控制進(jìn)行評價，結(jié)果表明 COSO 報告并不是評價企業(yè)內(nèi)部控制有效性的最佳辦法[16-17]。總結(jié)上述文獻(xiàn)可以得出，在我國持續(xù)大力推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、強(qiáng)化權(quán)利監(jiān)督力度的背景下，財政部出臺內(nèi)部控制相關(guān)制度規(guī)范以制度的形式推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)已成為必然的要求。而對于高等院校中的腐敗及舞弊等問題更應(yīng)該通過內(nèi)部控制的手段予以控制和避免，以提高教育經(jīng)費的使用效率和效果。并且建立完善的內(nèi)部控制體系可以有效地降低舞弊等行為的風(fēng)險，為實現(xiàn)組織目標(biāo)提供保障。

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第三章 理論基礎(chǔ).....14

第一節(jié) 內(nèi)部控制發(fā)展歷程.......14

第二節(jié) 基本概念界定....16

第三節(jié) 內(nèi)部控制整體框架理論..........17

第四節(jié) 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范.............18

第五節(jié) 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度........22

第四章 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀分析..............23

第一節(jié) A 學(xué)院基本情況............23

第二節(jié) A 學(xué)院內(nèi)部控制體系評價結(jié)果..........24

第三節(jié) A 學(xué)院內(nèi)部控制體系缺陷分析..........27

一、 單位層面存在缺陷分析..........27

二、 業(yè)務(wù)層面存在缺陷分析..........31

第四節(jié) A 學(xué)院內(nèi)部控制體系缺陷匯總..........37

第五章 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系優(yōu)化...........39

第一節(jié) 單位層面內(nèi)部控制優(yōu)化..........39

第二節(jié) 業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制優(yōu)化..........53

 

第五章 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系優(yōu)化

 

前文對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系存在缺陷進(jìn)行分析，本章將根據(jù)分析結(jié)果并依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》中提出的內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)指引，遵循內(nèi)部控制建設(shè)的重要性原則、適用性原則、經(jīng)濟(jì)性原則從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別對 A 學(xué)院內(nèi)部控制體系中存在的缺陷提出相應(yīng)的優(yōu)化方案。

 

第一節(jié) 單位層面內(nèi)部控制優(yōu)化

 

一、 建立風(fēng)險評估機(jī)制

由于 A 學(xué)院沒有制定風(fēng)險評估制度也沒有開展風(fēng)險評估工作，造成各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中存在的風(fēng)險沒有被識別并控制。所以審計處應(yīng)盡快制定風(fēng)險評估制度，并定期組織各部門及二級學(xué)院開展風(fēng)險評估工作。風(fēng)險評估過程中運用合適的評估方法及模型對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)中存在的風(fēng)險進(jìn)行評估，并對識別出的風(fēng)險進(jìn)行分析和排序，并形成風(fēng)險清單。對于主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的風(fēng)險評估至少應(yīng)每年進(jìn)行一次，當(dāng)外部環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)活動或是監(jiān)管要求發(fā)生變化時應(yīng)及時對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險進(jìn)行評估。在風(fēng)險評估工作開始前，學(xué)校應(yīng)成立風(fēng)險管理委員會，由校長擔(dān)任風(fēng)險管理委員會主任統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)險評估工作，紀(jì)委書記、總會計師及分管校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，委托審計處定期開展風(fēng)險評估工作。風(fēng)險評估開展過程中，首先由風(fēng)險管理委員會確定風(fēng)險偏好以及風(fēng)險承受能力并制定風(fēng)險評估標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)險評估將結(jié)合風(fēng)險發(fā)生的可能性及該風(fēng)險發(fā)生后的影響程度兩個維度進(jìn)行綜合評估，從而確定該風(fēng)險的重要性水平。與 A 學(xué)院審計處工作人員進(jìn)行訪談并借鑒陜西省各會計事務(wù)所對各學(xué)校主要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險評估時所用方法，建議 A 學(xué)院將風(fēng)險發(fā)生的可能性分為 5 個等級并分別賦予 1 分至 5 分，風(fēng)險發(fā)生可能性依次增加，1 分表示該風(fēng)險事件一般不會發(fā)生，5 分表示該風(fēng)險事件經(jīng)常會發(fā)生。對于有歷史數(shù)據(jù)的風(fēng)險可以根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，以風(fēng)險發(fā)生的次數(shù)占總業(yè)務(wù)量的比重估測該風(fēng)險發(fā)生的可能性，而對于沒有歷史數(shù)據(jù)的風(fēng)險則需要通過訪談、集體討論等定性的方式評估其發(fā)生的可能性。

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結(jié)論

 

從單位層面對 A 學(xué)院內(nèi)部控制進(jìn)行評價和分析，根據(jù)分析結(jié)果對單位層面內(nèi)部控制存在缺陷提出優(yōu)化方案。A 學(xué)院單位層面內(nèi)部控制研究結(jié)論如下。首先，對于風(fēng)險評估機(jī)制的缺少，A 學(xué)院應(yīng)盡快建立風(fēng)險評估機(jī)制以彌補內(nèi)部控制體系中缺失的風(fēng)險評估及風(fēng)險應(yīng)對環(huán)節(jié)。按照《內(nèi)控規(guī)范》中的相關(guān)要求制定風(fēng)險評估制度，成立風(fēng)險管理委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校風(fēng)險管理工作，明確風(fēng)險分類標(biāo)準(zhǔn)以及風(fēng)險可承受能力，確定規(guī)范的風(fēng)險評估與風(fēng)險應(yīng)對流程，并要求審計處定期開展風(fēng)險評估工作。風(fēng)險評估工作的順利開展是業(yè)務(wù)流程再造的基礎(chǔ)，通過梳理各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程確定流程中存在的重要風(fēng)險點，并通過流程再造等方式規(guī)避或控制相關(guān)風(fēng)險點，制作業(yè)務(wù)流程圖進(jìn)而提升工作效率和效果。其次，A 學(xué)院應(yīng)制定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制以完善學(xué)校監(jiān)督機(jī)制中對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督方面的缺失。審計處應(yīng)制定專門的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計辦法并定期對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計，考察其經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成情況、各項內(nèi)部控制制度制定情況、經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)履行情況以及遵守各項財經(jīng)法規(guī)情況。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計一方面對領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督，防止貪污、不作為等現(xiàn)象發(fā)生；另一方面完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制中缺失的部分。再次，A 學(xué)院應(yīng)盡快完善各項經(jīng)業(yè)務(wù)管理制度，包括預(yù)算管理制度、收入管理制度、政府采購管理制度、建設(shè)項目管理制度以及合同管理制度。預(yù)算管理制度中明確規(guī)定預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、決算等工作流程；收入管理制度中補充收入票據(jù)管理的相關(guān)規(guī)定；政府采購管理制度中規(guī)范采購計劃與審批、采購執(zhí)行與審核、采購方式確認(rèn)與變更以及采購驗收等流程；建設(shè)項目管理制度中應(yīng)明確規(guī)定立項審批、設(shè)計審批、招投標(biāo)管理、竣工驗收、檔案管理等業(yè)務(wù)流程；合同管理制度中應(yīng)規(guī)范合同擬定、審核、訂立、履行、歸檔等工作流程。還有，A 學(xué)院應(yīng)盡快建立預(yù)算管理、政府采購、建設(shè)項目以及合同管理信息管理系統(tǒng)，通過信息系統(tǒng)在各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)之間構(gòu)建相互聯(lián)系、相互制約的工作機(jī)制。信息管理系統(tǒng)對內(nèi)部控制體系至關(guān)重要，通過完善各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)一方面提高工作效率，另一方面可以清楚地查看各個業(yè)務(wù)流程是否存在問題，并有效地控制相關(guān)風(fēng)險。

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參考文獻(xiàn)（略）