1 導論

 

1.1 選題背景

1.1.1 加強對行政權力的監督力度，實現審計全覆蓋

十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央立足于世情、國情、黨情的新形勢新變化，從治國理政的全局出發，提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略思想，形成了“四個全面”的戰略布局。劉家義指出，國家審計是國家政治制度的重要組成部分，是依法獨立行使審計監督權的制度安排，從本質上來看，國家審計是國家治理大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的基石和保障。目前我國經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期以及前期刺激政策消化期這三重疊加階段，面臨著巨大的經濟下行壓力。在這種大背景下，如何緊緊圍繞“四個全面”戰略布局進一步加強和改進審計工作，充分發揮審計的監督作用，是當前迫切需要研究的現實問題，也是關乎審計事業未來發展的戰略性問題。在 2013 年全國審計工作會議上，劉家義指出，為了充分發揮國家審計作為“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能，必須努力實現審計監督全覆蓋，依照法律的規定使所有公共資金、國有資產、國有資源都在審計監督之下，不留盲區和死角。2014 年第十八屆中央委員第四次全體會議審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》明確指出為了加強對行政權力的制約和監督，應當對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。國務院 2014 年頒布的《關于加強審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）中，將審計全覆蓋作為未來審計工作發展的總體要求，是促進國家治理現代化和國民經濟健康發展的重要舉措。2015年國務院頒布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）中，對審計全覆蓋的范圍進一步擴充，提出堅持“黨政同責、同責同審”的工作要求，同時發布了配套文件《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，制定了審計全覆蓋的目標要求，明確了審計全覆蓋的工作范圍。

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1.2 選題意義

黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家是當前的重要任務。黨的十八屆四中全會指出全面依法治國的總目標是建設具備中國特色社會主義的法治體系，明確全面推進依法治國的重大任務，加強對行政權力的制約和監督。劉家義指出，國家審計本質上是依法使用權力來制約權力的行為。國家審計更好的使用法律所賦予的監督權是全面推行依法治國的重要保障，從國家審計人員的角度來看，這也就要求國家審計人員能夠獨立、自主的使用法律所賦予的監督權，具備履行監督權的專業知識、勝任能力以及崇高的職業道德。目前審計機關采用雙重領導的管理模式，在工作經費、人事管理上受限于同級政府，對獨立性造成了一定的影響；審計人員的數量、知識結構和專業勝任能力難以滿足不斷豐富的審計職能要求；審計人員的管理模式難以提高審計人員工作學習的積極性。上述人力資源管理上存在的問題對國家審計履行監督職能造成了不利影響，因此探究如何推動審計職業化發展，保障審計人員的工作環境，加快提升審計人員的執業水平，加強審計職業道德的教育，是完善國家審計制度的重要舉措，也是全面推進依法治國的客觀需求。

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2 理論基礎

 

2.1 科學管理理論

美國著名古典管理學家泰勒（Frederick W.Taylor）是科學管理理論的創始人，其代表作為發表于 1911 年的《科學管理原理》以及 1912 年的《科學管理》。該理論的根本目的在于達到生產的最高效率，使較高的工資與較低的工作成本相統一，讓雇主和雇員達到共同富裕，從而擴大再生產。科學管理理論的貢獻主要分為以下兩個方面：一是科學化的管理方式；二是雇主與雇員勞資關系的精神革命。科學化的管理方式體現在以下幾個方面：改善員工的操作方法，形成科學的、高效的、標準化的工作方法；科學的選任員工，對員工進行培訓并擇優晉升，選擇合適的員工擔任合適的崗位；制定科學的工作流程，使得包括工具、機器等在內的工作環境標準化；實行計件式的激勵性工資報酬制度，多勞多得，少勞少得；勞動活動與管理活動相分離。精神層面的革命體現在泰勒認為雇主與雇員之間的利益是一致的，雇主與雇員所追求的都不僅僅是利潤本身，應該是事業以及個人的發展。為了同時滿足雙方的需求，雇主與雇員應該把工作重心從利潤爭奪轉移到利潤增加上來，建立起一種合作關系，共同受益。基于科學管理理論，我國國家審計職業化發展也應該從工作管理模式和人員執業精神文明建設兩個層面開展改革。比如加強審計機關內部的交流學習，分享優秀審計工作經驗，用以指導更好的開展審計工作；實行更為符合審計業務屬性的績效考核辦法，增強審計人員工作的積極性；將行政管理崗位與業務崗位區別開來，建立不同的管理模式；建立合理的選拔指標，加強后續教育的投入，制定合理的晉升標準；加強審計人員職業道德、職業精神文明的建設，打造一支能吃苦、能打硬仗的審計鐵軍。

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2.2 技藝理性理論

技藝理性是普通法理學中一個十分重要的概念。這個概念起源于 1607 年的“禁審令”案件，當時由愛德華·庫克所主持的普通法法庭禁止國王參與任何案件的審判，因為他認為國王作為一個普通的自然人具備自然理性但是缺乏審理案件所必須的技藝理性。自然理性是指，所有的人都可以進行同樣的推理。技藝理性是指將這種推理能力長期運用于某一個特定的領域，從而在這個特定的領域積累了大量的經驗以后所獲得的更為敏銳、更為準確的分析判斷能力。技藝理性認為，法官行業具備十分鮮明的業務屬性，只有經過長時間的學習和實踐鍛煉，才能行使審判權力，一般人員不具備擔任法官的資質。古希臘學者柏拉圖首次提出了勞動分工這一觀點，認為勞工分工是使生產力達到最優的手段之一。亞當斯密在《國富論》中指出，勞動分工可以增加個人的專業知識，改善工作技巧，提高工作效率。審計行業與法官行業一樣具備十分鮮明的業務屬性，審計特殊的業務屬性決定了審計人員在開展審計業務的過程中需要依靠經驗作出審計判斷以及決策，只有具備豐富的專業知識以及大量的實踐經驗才能擔任審計所賦予的職能。基于技藝理性以及分工理論，為了獲得大量的實踐性知識，就需要將從事審計業務的崗位與從事行政管理的崗位相剝離，建立以業務屬性為主的人才管理模式，增強審計人員的專業勝任能力，擴大審計人員的來源渠道，增加從業人員的數量。

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3 人力資源約束與審計職業化發展的理論分析...............13

3.1 人力資源的涵義及特征....13

3.1.1 人力資源的涵義 ....13

3.1.2 人力資源的特征 ....14

3.2 審計人力資源管理的內涵..............15

3.2.1 人力資源管理的內涵 ............15

3.2.2 審計機關人力資源管理及其特殊性 ............17

3.3 審計人力資源約束與審計職業化發展內在聯系........18

4 審計機關人力資源約束現狀分析.............21

4.1 數據采集....21

4.2 審計機關人力資源數量約束分析........22

4.3 審計機關人力資源質量約束分析........26

5 審計機關人力資源約束原因分析.............29

5.1 公務員考試招錄制度未明確職業準入標準............30

5.2 審計人員培訓缺乏系統性、層次性......31

5.3 審計薪酬、晉升制度缺乏針對性........32

5.4 審計工作競爭機制待完善..............33

 

6 國家審計職業化發展制度設計

 

6.1 國家審計職業化發展制度設計的原則

6.1.1 應用制度改良性變遷，以公務員管理模式為基礎

制度改良性變遷是指在現有的法律及制度安排的大前提下，在保留部分舊制度的同時，不斷引入新制度的因素，實現制度的增強及完善。推動審計職業化發展，改進審計人力資源管理活動，從本質上來看是一種制度變遷，屬于制度經濟學的研究范疇。制度經濟學十分重視對非市場因素的分析，將法律、歷史、環境、社會等納入制度變遷的考慮因素。環境決定論作為國家審計制度變遷的主流觀點之一，對于審計職業化發展提供了一定的理論支持。環境決定論認為，隨著社會生產力的不斷提高，審計作為一種應對社會需求的社會現象，會受到國家政治制度、社會制度、經濟制度、文化背景等多方面因素的共同影響。我國國家審計制度基于我國的政治制度、文化制度、法律制度等多因素共同影響而成，符合我國的基本國情，是具備中國特色的社會主義審計制度。國家審計是國家治理的基石與重要保障，是國家治理大系統中內生的“免疫系統”。它起源于公共委托代理關系，依照法律賦予的監督權對政府機關使用資金和履行權力的情況進行評價。國家審計人員在執業過程中需要很強的獨立性，審計工作的開展過程代表著國家民主政治形象，審計工作的結果對于維護整個國家政治經濟穩定有著十分重要的作用。隨著審計范圍的不斷擴大，審計對象情況的不斷復雜，審計資源日益緊缺，但是市場的價格機制對于公共資源配置無效，因此國家審計具有行政管理與業務管理的雙重屬性。同時結合政府干預理論與新公共管理理論，國家審計工作既需要一個充滿活力、充滿競爭力的市場，同時也需要輔之以一定的行政管理。在目前的情況下，讓國家審計人員完全脫離公務員式的行政管理，直接進入職業市場的時機并不成熟，國家審計的需求與目前審計人才資源儲備之間也存在著不小的差距，所以目前國家審計職業化發展制度設計的重要原則應該是堅持公務員管理制度，應用制度改良型變遷，在現有的管理制度中嵌入相應的職業化發展的部分。

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結論

 

優化審計人力資源的管理可以包括以下兩個方面的內容，一是探索建立主審負責制下的審計項目人員管理模式；二是探索建立流通性好、競爭力強的審計人才市場。國家審計業務往往涉及面廣，項目任務重，需要審計人員的數量較大，需要一個審計團隊的通力合作。而目前審計團隊的建立往往是按照行政科室部門來劃分的，這樣形成的審計團隊往往知識結構較為單一，審計資源不能得到合理的配置。而建立主審負責下的項目管理制，可以由主審挑選審計人員，合理的配置審計資源，根據審計工作的實際需求確定審計人員的數量，在必要的時候還可以通過向社會公開招標的方式來尋找審計人才，形成優勢互補、資源合理配置的審計團隊。在主審負責的審計項目管理制度下，需要明確主審與其他審計人員各自的職責。主審是整個審計項目的負責人，負責審計人員的調配、審計方案的設計、審計程序的選擇等方面的內容，還需要確定項目組內部各個審計人員之間的分工，開展業務指導以及重大難點問題的分析等，審計項目組內的其他審計人員的職責就是在主審的安排下加強互相之間的合作，盡責盡力的完成自身的工作任務。為了更好的管理審計人力資源，可以仿照注冊會計師行業的管理模式，探索建立一個流通性好、質量高的審計人才市場來擴大國家審計人才的來源渠道，同時加強審計機關之間人才的交流學習來保障審計工作的合理有效開展。通過制定一系列行業準入標準、人才選任標準來保障審計機關的工作質量。審計人才市場的人員來源可以十分廣泛，比如具有優秀審計業務技能的注冊會計師或者非審計專業人才但是在計算機、工程、法律等方面有著特殊技藝的非審計專業人才等等。

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參考文獻（略）