第一章   緒論 

 

1.1   研究的背景 

農業是國民經濟的基礎。農業的穩定和發展，決定了國民經濟的能否健康發展。當前我國正處于全面建成小康社會、實現四化同步的新階段，農業發展面臨特殊的階段和特殊的國際環境。從階段性問題看，當前我國農業發展處于轉型升級的關鍵時期，居民對農產品數量和品質要求顯著提高，使得立足國內保障國家糧食安全和主要農產品供給的壓力更加嚴峻；勞動力素質不高和農業技術研發推廣投入不足制約現代農業發展；農業規模化經營快速發展，使加強農業生產性服務、構建新型農業經營體系的要求十分迫切；農業生產成本高速增長，保障農業效益、提高農產品競爭力的問題越來越突出。從特殊國際環境看，我國是世界上農產品開放程度最高的國家之一，農產品進口關稅僅為全球農產品平均關稅的四分之一，而國內外農產品價差顯著擴大，農產品面臨巨大的進口壓力。進口農產品從前期集中于大豆和棉花等少數土地密集型農產品，轉向糧食、糖、畜產品和奶制品等全面進口，這使得國際農產品供給的不確定性顯著增加了國內農產品供給的風險。由于具有的特殊的農情，所處的特殊發展階段和面臨的特殊外部發展環境，我國亟需完善和加強政府對農業的管理和調控。 推進現代農業現代化建設，最關鍵的是夯實農業基礎，推動農業生產經營體制創新、促進農業可持續發展，需要不斷地加大對農業的投入。由于弱質產業的特性，外部投入對農業發展尤為重要，特別是在資金投入方面，政府扮演了至關重要的角色。中央政府農業投資承擔著保障供給、促進增收、產業安全、保護生態、改善民生等多重功能，對優化調整產業結構、提高綜合生產能力、保障主要農產品有效供給、保障農業生態環境安全、改善生產生活條件、促進農民致富增收等方面發揮著重要的作用。近幾年中央政府立足基本國情和農業發展階段，在探索中國特色農業現代化道路過程中，不斷增加農業投入，積極謀劃和建設了一大批農業建設項目。這些投資項目以保障農產品供給、提高農民生活水平、促進可持續發展為目標，以提供現代科學技術、現代物質裝備、現代產業體系為手段，以穩定完善農村基本經營制度、發展產業化經營、健全社會化服務體系為基礎，充分發揮市場的調節作用、農民的主體作用、政府的支持保護作用，項目建設和投入使用全面提高了農業土地產出率、資源利用率和勞動生產率，將傳統農業逐步發展成農工貿緊密銜接、產加銷融為一體的現代產業，推進了我國農業又好又快發展，加快了我國農業進入世界農業發展先進行列的進程。 

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1.2   研究的意義 

由于體制機制等多方面的原因，確保中央政府農業投資穩定增長的長效機制還沒有建立。一是中央政府農業投資總量不足，占中央財政“三農”支出的比例過低，投資需求擴大與投資數量不足矛盾突出，投資方向與農業現代化要求錯位，農業基礎設施、科技推廣等公共產品投資不足而非農化傾向嚴重等諸多問題仍然長期存在。二是投資事權劃分不合理，由于政府和市場、中央和地方事權、綜合部門和行業部門分工不明確，應由企業或農戶承擔的一般經營活動，政府應退出而未退出；地方政府承擔了部分應由上級政府承擔的職能，以產值、速度為考核目標的地方政府政績考核制度將地方財政資金投向非農生產領域，中央政府過多承擔應由地方政府承擔的基礎設施建設的支出責任。三是管理體制不健全，由于制度體系不健全、制度設計不合理、制度落實不到位，多頭管理、撒胡椒面、跑冒滴漏等弊端很多，影響了投資效益的充分發揮。針對當前中央政府農業投資管理的存在的實際問題，迫切需要結合農業農村經濟管理理論，對相關問題進行深入的研究和分析，盡快提出能夠促進農業投資穩定增長和管理模式優化完善的解決方案。 本論文旨在利用政府投資相關理論，分析和借鑒世界上其他國家政府農業投資的先進經驗，研究分析當前我國中央政府農業投資規模、結構及管理體制，對成效進行評價并分析存在的問題和原因，按照農村發展改革目標和行政體制改革及投資體制改革的要求，研究提出未來中央政府農業投資安排規模和領域，立足中央事權和公益性、基礎性、全局性的定位，研究提出中央政府農業投資項目管理模式，以及進一步完善中央政府農業投資管理的對策建議。在全球經濟一體化進程加速推進、國際國內農產品市場競爭日益激烈、人民群眾對于農產品有效供給和質量安全要求越來越高的背景下，借鑒國外先進經驗、制度與管理方法的政策導向要求，以及不斷完善農業項目全過程管理、增強資金使用效率和提升項目效果的現實需求，本研究成果將有助于建立中央政府農業投資穩定增長的長效機制和健全我國政府農業投資管理體制，并通過政府投資手段確保中長期農業農村經濟發展目標的實現，對于加快發展現代農業、推進社會主義新農村建設，縮小城鄉差距、構建和諧社會，促進國民經濟持續、健康、快速發展，維護社會和諧穩定具有重要現實意義。 

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第二章   相關概念和理論

 

2.1   中央政府農業投資的概念 

投資是作為一種經濟行為，它是近代資本主義制度的產物，隨著社會經濟的發展逐漸地被賦于特定的涵義。在資本主義社會，投資通常是指為獲取利潤而投放資本于國內或國外企業的行為。在我國，改革開放以前的投資概念主要是指“基本建設投資”，如《辭海》中關于投資的解釋是：投資“在社會主義制度下一般指基本建設投資（辭海，1980）”。改革開放后，隨著我國經濟體制改革的不斷深化和國民經濟的不斷發展，投資概念的內涵和外延不斷變化，其包括的內容從基本建設投資逐步擴大到固定資產投資（包含基本建設投資和技術改造投資）和流動資產投資，從直接投資擴大到間接投資。即人們對投資的理解逐步從計劃經濟模式下的“投資”概念向市場經濟下的“投資”概念轉變。因此，可把投資的概念定義為：投資是經濟主體（國家、集體、企業、個人等）以預期效益（經濟效益、社會效益、生態效益）為目的的資金投入行為及其運動過程。投資是個多層次，多側面的經濟概念，在對投資概念認識的基礎上，應當對投資進行分類，了解各個層次和側面。按照投資主體劃分，可以分為政府投資、社會投資、企業投資、個體投資和外商投資等；按照產業劃分，可以分為第一產業投資、第二產業投資和第三產業投資等；按照投入方式劃分，可以分為直接投資和間接投資；按照隸屬關系劃分，可以劃分為中央投資和地方投資；按投資領域劃分，可以分為生產性投資和非生產性投資；按照經營目標劃分，可以分為經營性投資和非經營性投資；按照資金周轉方式劃分，可以分為固定資產投資和流動資產投資。 

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2.2   中央政府農業投資的不同口徑 

當前，中央政府用于農業的投資渠道眾多，按照國務院主管的職能部門（或行業）劃分，主要包括：財政（財政部）、計劃（國家發展和改革委員會）、農業（農業部）、科技（科學技術部）、扶貧（國務院扶貧辦）、水利（水利部）、林業（國家林業局）、氣象（中國氣象局）等。按照中央農業投資的性質劃分，包括無償投資、有償投資、貸款貼息等。按照中央農業投資的目標及用途劃分，包括農業基礎建設投資、農業事業費、農業科研經費、農業綜合開發經費，以及涉及農業發展的各項經費，等等。按照目前各部門的統計口徑，有國家財政用于農業的支出、農村基礎設施建設投資、政府支農投資、中央農林水氣基本建設投資和中央農業基本建設投資多種提法。中央財政“三農支出”又稱為中央中央財政“三農”支出。是指中央政府財政用于支持農業和農村發展的資金。按照統計年鑒的口徑，2006 年之前中央財政用于農業的支出主要包括支援農村生產支出和各項農業事業費、基本建設支出、科技三項費用和其他 4 個方面，如表 2.1 所示。具體還可以分為農業基本建設支出、農業科技三項費用支出、農業科研支出、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、農產品流通補貼、農業生產資料補貼、財政扶貧支出、農業稅收減免等。 

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第三章   國外政府農業投資的主要做法和經驗 ...... 18 

3.1   美國聯邦政府農業投資情況 .... 18

3.2   日本中央政府農業投資情況 .... 22 

3.3   歐盟政府農業投資情況 ............ 24

3.4   國外政府農業投資政策經驗借鑒 ....... 27 

3.5   小結 ........... 30 

第四章   我國中央政府農業投資規模分析 .............. 31 

4.1   我國中央政府農業投資規模變化情況 .......... 31 

4.2   我國中央政府農業投資規模的影響因素 ...... 35

4.3   對中央政府農業投資規模的分析評價 .......... 36 

4.4   中央政府農業投資規模預測 .... 39

4.5   小結 ........... 45 

第五章   我國中央政府農業投資結構分析 .............. 47 

5.1   對我國中央政府農業投資結構的評價 .......... 47

5.2   存在的主要問題 ............. 51 

 

第六章   我國中央政府農業投資管理體制分析

 

6.1   中央政府農業投資管理體制的歷史沿革 

投資體制是一個國家關于投資管理制度和投資活動運行機制的總稱，是經濟體制的重要組織部分。深化投資體制改革，對于加快我國社會主義市場經濟體制的建立具有決定性的推動作用。它主要包括投資主體行為、資金籌措方式與途徑、項目決策程序、建設實施管理、組織體系設置，以及宏觀調控制度等內容。農業投資體制包括投資主體、投資來源、管理程序和組織系統以及由上述諸方面所規定或約束的投資活動運行機制9。基于我國單一制國家的體制，中央政府在農業投資體制中始終發揮著主導性的作用。 改革開放以前，我國農業投資體制是一種高度集中的集權型決策體制，決策權限高度集中在政府手中，而且主要在中央政府。不僅農業投資的總量、結構決策完全控制在中央一級政府，依靠指令性計劃貫徹實施，具體農業項目的審批、投資計劃下達和資金撥付也高度集中在各級政府手中。黨的十一屆三中全會之后，伴隨經濟體制改革的發展，我國政府投資項目管理體制不斷向前推動了一系列市場化改革。在農村經濟體制改革與財政體制改革、投資體制改革及金融體制改革的綜合作用下，逐步確立了政府、企業、農村社區組織和農戶的不同的投資主體地位，形成了我國農業投資體制的主體多元化、資金渠道多元化、投資決策分散化的新格局。對于改革開放后政府投資管理體制發展階段，有多重劃分方法。根據投資體制改革的總體進展，結合我國農業和農村經濟形勢以及農業投資總量的變化情況，筆者認為，改革開放以來的政府農業投資體制改革可以劃分為以下四個階段。 

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結論 

 

本研究在梳理文獻、搜集資料、調查問卷的基礎上，綜合運用定量與定性分析相結合的方法，在對發達國家做法和經驗進行總結的基礎上，開展了我國中央政府農業投資規模、安排結構與管理體制方面的系統研究，得出以下結論：中央財政“三農”支出盡管大幅增加，但結構不盡合理，用于農村社會事業等公共福利性支出比例較大，用于農業生產性的支出相對較少，WTO 農業支持政策空間還很大。中央政府農業投資投資占中央財政“三農”支出比例過低，波動較大，增長率總體低于中央財政總支出的增長率，擴大規模還有相當大的空間，應作為增加中央“三農”支出的重點。利用 1998-2012 年政府中央農林水氣基本建設投資與第一產業 GDP、農林漁總產值、農民人均純收入、糧食產量關系的模型分析判斷，中央政府農業投資將以年均 9.94%的增速持續增長，預計 2020 年大約為 3663.5 億元，是 2012 年的 2.46 倍。按照同樣算法，其中農業行業的投資將以年均 7.59%的增速持續增長，到2020 年達到 591.8 億元水平，比 2012 年增長 1.46 倍。中央政府農業投資安排結構目前在突出的問題主要是三個方面，政府投資沒有從競爭性領域完全退出，中央政府農業投資專項存在重復交叉，政府農業投資供給和需求脫節。在此基礎上，依據《全國現代農業發展規劃 2011-2015》，農業部等制定了《全國農業和農村經濟發展第十二個五年規劃》，中央政府農業投資應當遵循公共性、公平性、公益性、法制性原則，充分發揮其全局性、基礎性、導向性作用，在處理好政府和市場、中央和地方的關系基礎上，從投資的重要性、緊迫性等方面統籌考慮農業投資安排的領域。基于與中央事權相適應的中央政府農業投資領域定位以及筆者在基層一線調研結果，參照其他學者的研究成果，提出了中央政府農業投資領域的具體方案。要重點加強農業、林業、水利、氣象等行業管理部門的部門自身建設和直屬墾區、林區基礎設施建設之外，要著重支持跨區域、跨流域、跨行業，需要總量平衡、重大布局的農業公共服務體系和基礎設施、重大林業生態、重大農田水利等領域建設。中央政府農業投資要進一步優化投資結構，重點加強農業科研與新型職業農民培育、農業基礎設施建設、農業社會化服務體系建設、農業資源生態環境監測與保護、農業自然災害恢復重建和扶貧等方面建設，對于其他農業領域則應當由地方政府農業投資為主安排建設。 

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參考文獻（略)