緒 論

 

（一）選題意義

2017 年的核心就是要建立健全分類管理的配套制度，穩定民辦學校發展。其中涉及到一個重要的實踐節點，即 2016 年 11 月 7 日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》通過。實際上，《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）修改以后已經在社會引起了熱議。那對修改前的學校如何保障舉辦者的權益呢？完備的民辦學校法人財產權制度是重點。在修改后，對于營利性民辦學校來說，這個問題如何解決頗受關注；非營利性民辦學校如何繼續向前發展也尤為重要。對非營利性民辦學校而言，法律對這塊已經有所考慮，就是基于歷史及其貢獻給予合理回報。我國民辦學校法人財產權制度問題是國內民辦教育領域理論研究中的關鍵問題之一。我國民辦學校法人財產權制度探討的實質是民辦學校資產經過滾動積累發展所得辦學結余的歸屬問題，如何保障相關利益主體合法權益。我國民辦學校法人財產權制度在學校運營過程中面臨的挑戰是能否圍繞各主體間的財產關系建立完備的財產權管理體系，這是我國民辦學校規范、有序發展的根本保障。本文力求聯系實際，努力探索并架構出符合我國特色發展的中國民辦學校法人財產權制度。進而為我國民辦教育的可持續發展提出些許拙見。本文將結合理論與實際，對研究的主要意義分為以下兩點闡述：營利性民辦學校作為營利性法人的一種重要類型，應如何構建合適的并有利于自身發展的法人財產權制度？民辦學校與投資人在財產法律關系上與其他營利性法人究竟存在哪些區別？可在多大程度上借鑒我國現有的公司法人財產權制度的發展成果？具有中國特色的民辦學校法人財產權制度的主要特征有哪些？對這些問題進行深入探討和思索，本身就是對營利性法人財產權理論研究的延續和深化，無疑也是對我國現有營利性法人財產權理論的豐富和發展。

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（二）文獻研究綜述

自教育部門通過頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》（以下簡稱《綱要》）明確指出：“我國民辦教育是國家教育事業發展的重要增長點；民辦教育改革是促進教育改革的重要力量。”有關民辦學校法人財產權制度的議題也變得火熱起來，并出現了一批專著、學位論文以及學術論文。通過對所收集文獻資料的分類梳理，可看出目前學術界對我國民辦學校法人財產權制度研究的前沿問題可概括為以下三個方向：一是我國民辦學校為什么要享有法人財產權？即民辦學校法人財產權的必要性問題；我國民辦學校法人財產權具體包括哪些？即我國民辦學校法人財產權的分類問題；我國民辦學校法人財產權的核心問題是什么？即如何處理投資者、捐贈者與民辦學校法人實體之間財產關系問題。首先從研究視角來看，有關民辦學校財產關系研究大多從經濟學中產權角度出發，具有代表性的有康永久博士的學位論文及高金嶺博士的專著中的觀點。也有學者認為新制度經濟學理論的引進標志著教育經濟學基礎理論的擴展，如徐文就在《教育產權理論》（2007）一書中將新制度經濟學中產權理論與馬克思產權法方面的學說結合來探討。更有寧本濤博士在《中國民辦教育產權研究》（2003）中開辟了新的研究領域，既完成了教育產權的定義、屬性、權能等一些基礎理論問題的研究討論。值得注意，寧本濤博士同時還強調要解決實際問題。文東茅博士也曾撰寫期刊著重厘清有關民辦學校的“產權”“財產所有權”、“財產權利”和“控制權”[1]這幾個概念，不過其分析的視野主要立足于經濟學和管理學，缺少民法學上有關財產權研究基本邏輯范式。以上研究成果，無疑夯實了本文研究的理論基礎，但是不少文獻在應用產權經濟學理論作為研究框架時，存在生搬硬套新制度經濟學之嫌，未考慮到我國民辦學校的實際情況。如果對民辦學校的類型和民辦學校財產權類型進行細分，從研究論點來看，對民辦學校財產關系安排的構想可謂百家爭鳴。

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一、我國民辦學校法人財產權制度理論探討

 

（一）民辦學校的概念界定

民辦學校概念界定與解釋在學界眾說紛紜、見仁見智。有學者認為是一個“剪不斷，理還亂”的概念。民辦學校原是延安時期發展教育而形成的概念，泛指鄉村政府領導農民群眾根據自身發展的需要，自發、自愿籌資舉辦學校，屬捐資辦學。許多人習慣上把“公辦學校”以外的學校統稱為“私立學校”，實際上，我們本文所說的“民辦學校”就是“私立學校”。包括教育學、法學界對民辦學校的研究也一般以該概念作為研究的起點，依據是“民辦學校相對官辦學校而言，私立學校相對公辦學校而言。”有部分學者認為，“官辦學校”一詞更容易使人誤解，自然也就不能使用“民辦學校”一詞，而“私立學校”才是目前國際上通用的概念，也有人認為“私立學校”反而更容易誤導大眾。[13]我國歷史上也一直采用“民辦學校”這一說法，因為其更貼合我國實際情況。因此，本文將民辦學校的概念界定為：由民間機構利用非財政性資金，經民間設立、民間經營、民間管理，為社會提供教育公共服務而舉辦的學校。

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（二）我國民辦學校法人屬性分析

作為民辦學校，其法律性質與地位如何，不僅是研究民辦學校法人屬性的前提，也是從法律視角對民辦學校法人財產權制度進行分析的邏輯起點。民辦學校的法人性質和地位應當包括兩個問題：首先，民辦學校是否具有獨立的法人地位？我國《教育法》、《民辦教育促進法》等相關法律對其獨立地位做出了全方位規定，如此民辦學校具有獨立法人資格已無爭議；其次，民辦學校究竟屬于哪一類法人，性質為何？由于民辦學校舉辦主體、財產來源和辦學性質的多樣化，民辦學校無法籠統歸入《民法總則》中任何一個法人類型下，為解決這一問題，學界對此展開激烈探討。觀點概括如下。第一，私法人說。國外許多國家根據法人設立主體及所依據的法律將法人劃分為公法人和私法人。公法人是由國家機關或公共團體依據公法設立的法人，以公益為目的，提高行政機關效能，[14]提供公共產品服務。私法人則是由私人團體和個人依私法設立的法人，既可以私益為目的，又可以公益為目的。該學說認為，民辦學校是由非政府機構的社會組織和個人依教育法規設立，從事公益事業，主要受教育法律法規規制，屬于私法人范疇。第二，財團法人說。認為我國民辦學校需要借鑒國外財團法人制度來解決面臨的法律困境。財團法人能夠使得捐贈財產成為獨立主體，從而保證民辦學校具有存續上的永久性、管理上的獨立性，進一步確保民辦學校的公益性，財產權歸屬清晰。第三，社團法人說。是以人之集合為成立基礎的私法人。認為民辦學校采用社團法人形態在我國有法律依據可循，具有堅實的制度基礎。在我國缺乏捐贈氛圍的社會環境下，采用社團法人形態能有效解決當前民辦學校法人屬性模糊、產權歸屬不清等問題。第四，公益法人說。按照法人成立及活動的目的所作的劃分。營利性法人是以取得經濟并分配給其他成員為目的的法人。該學說認為民辦學校是以為社會提供教育公共服務為目的而成立的法人組織，不以營利為目的。根據我國《民辦教育促進法》的規定，民辦教育事業屬于公益性事業[15]，這就要求限定我國民辦學校為公益法人，在此基礎上完善相關制度。第五，準營利性說。現實中，存在大量民辦學校按照非營利組織形式登記，在土地、稅收方面享有大量優惠，然又從事各種營利性行為，概括來說，“打著非營利的旗號行營利之實”。所以，結合我國國情和民辦學校現狀，該學說認為我國民辦學校的法律性質實質應是“準營利性民辦學校”。

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二、我國民辦學校法人財產權制度的現實困境與對策探索 .........12

（一）我國民辦學校法人財產權制度的現實困境 ................12

（二）我國民辦學校法人財產權制度的實踐探索 ................15

三、我國民辦學校法人財產權制度的分類規制.......19

（一）我國民辦學校法人財產權制度分類規制的意義 ............19

（二）我國民辦學校法人財產權制度分類規制面臨問題 ..........20

（三）我國民辦學校法人財產權制度的分類規制 ................22

 

三、我國民辦學校法人財產權制度的分類規制

 

上述多是理論探討與地方實踐，需要國家制定統一的法律，規范和保障我國民辦學校法人財產權制度。筆者認為，民辦學校法人財產權的法律屬性問題之所以會成為我國民辦學校法人財產權制度在尋求完善優化路徑中的“絆腳石”，是因為沒有找到問題的癥結。其實，問題難以得到解決的不是民辦學校法人財產權法律屬性問題，而是民辦學校分類管理制度如何分類管理。應在法律確認民辦學校享有法人財產權的基礎上，將民辦學校分為營利性和非營利性兩類，并據此重構民辦學校法人財產權制度。以上思路是目前的政策導向是相契合的。管理政策分兩套是為了進行更有針對性的管理，對營利的民辦學校給予更多辦學空間，對非營利的民辦學校給予更大力度的扶持提升[34]。

 

（一）我國民辦學校法人財產權制度分類規制的意義

科學研究，特別是學理研究實際就是問題的提出、分析論證和逐漸積累的一個歷程。概念乃是解決法律問題的必備工具。以概念為目的盡可能抽象化是普遍能接受的傳統法律思維，但其往往容易走向極端“抽象化”之危險，使得內涵少而范圍太寬[35]。申言之，極端抽象的法律規范、法律制度涵蓋不下豐富的內涵，只有“非此即彼”可言，而導致作為結果的概念在內涵上過于狹隘且模糊不清。雖然這種邏輯思路清晰且簡潔，但是當我們偏離概念核心越遠，概念內涵就越模糊，此時正是概念的性質之所在[36]。分類有助于加深對事物本質認識，使事物更有規律可循，人對現實世界的認知就是從學會對現實世界進行分類開始，分類是人類邏輯的起點。如是美國著名分析法學家 Gray 曾經這樣說：“分析法學家的任務就是分類，包括定義，誰能夠對法律進行完美的分類，誰就能獲得關于法律的完美知識。”[37]筆者發現，對我國民辦學校法人財產權制度予以分類研究，可以彌補當前我國民辦學校辦學屬性缺乏判斷標準之不足。如前文所述，根據辦學財產來源不同及是否要求回報，將我國民辦學校法人財產權制度分類規制研究：如果投資者在學校章程及辦學許可上已注明要求回報的民辦學校，就可以初步斷定其為營利性民辦學校。而對于非營利性民辦學校來說，捐贈者依據的是辦學質量、社會反響而非經濟效益獲得獎勵。

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結 論

 

民辦教育擴大教育資源總量、增加教育選擇機會、促進教育公平，為中國特色社會主義社會的教育事業做出了卓越貢獻。毋庸置疑，民辦教育是中國教育事業不可分割的組成部分。根據《2015 年全國教育事業發展統計公報》公布的兩組數字來看，全國共有各級各類民辦學校 16.27 萬所，各類教育在校生達 4570.42 萬人。據統計，全國民辦學校占全國總數的 31.8%，在校學生數占全國總數的 17.6%。相比于公辦學校建設的“錦上添花”，民辦學校健康發展更需要“雪中送炭”。而且，民辦學校的發展與運營模式向公立學校發出了挑戰，促進了教育領域理論與立法的革新。在全面推進依法治國的背景下，要深化改革、推動發展、化解矛盾、維護社會穩定。對于現代國家治理來說，辦教育、管理教育、處理教育問題的方式始終不應該離開法律、偏離法治的軌道。依法保護民辦學校合法權益，鼓勵社會資本投資到教育中來，激發辦學活力，建立健全我國民辦學校法人財產權制度，保護投資者、捐贈者及利益相關者合法權益，不僅僅是民辦學校法人財產得到合法保護和民辦學校辦學活動順利進行的根本保障，更是建立科學合理治理結構的必然要求。

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參考文獻（略）