引 言

土地，作為最重要的不動產，被稱為“財產之母”，過去、現在依然是農民生產生活的根基所在；土地制度的良善則直接關系到廣大農民權益、國家農業生產和農村穩定的大局；土地流轉制度，則直接關系到農民基于土地的財產權益的實現途徑和實現程度。近年來，中國共產黨和中央政府通過一系列政策，要求增加農民的財產權利，拓寬土地流轉方式，各地也紛紛進行了實踐，在這股大潮中，成都統籌城鄉發展中的土地流轉政策尤其突出，涌現了“溫江模式”“湯營模式”“三圣鄉模式”等，研究其中的成功經驗對于我國后續的土地制度改革方向具有一定的指導意義。

（一）研究背景和意義
2003 年，借助于有效的土地流轉政策、完善的配套制度以及成都市統籌城鄉建設的“東風”，三圣鄉在接下來的十年中將現代農業和城市近郊旅游業充分結合，極大地促進了生產力的發展，當地農民的生活水平也得到了很大程度上的提高。“三圣鄉模式”也得到了社會的廣泛肯定并且成為了成都市統籌城鄉發展中的重要經驗成果。然而，改革從來都不是一勞永逸、一蹴而就的，特別是涉及面寬廣、影響重大的農村土地領域。可以明確的是，當初由政府主導的推進農村土地流轉的發展模式在當前已經遇到了一定程度的瓶頸，產生的矛盾日益集中和加劇。通過對爆發出的問題進行細致的分析并研究其產生的原因最終提出可行的對策，一方面，對于“三圣鄉模式”的持續發展具有重要的意義；另一方面，對我國后續的土地政策改革也具有一定的參考價值。
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（二）研究思路和方法
筆者于 2015 年 2 月 1 日至 2 月 7 日通過實地走訪三圣鄉本地轄區內的五個行政村的 30 余戶農民（重點為紅砂村）、10 余名外地投資者、村鎮領導和問卷調查（共發出問卷 42 份，回收有效調查問卷 40 份）的方式，以調研為基礎，綜合運用圖表分析法、實證分析法等對其中暴露出來的問題進行了梳理，并試圖從土地流轉和農村機構運行的角度分析這些矛盾背后隱藏的原因。然后，筆者通過對近年來黨中央針對農民以及農村土地的政策文件進行深入、全面的研習與解讀，結合三圣鄉的實際情況，一方面從法權構建的角度探尋我國土地制度改革的方向，另一方面從組織構建的角度，即政府和村民自治組織運行機制的角度，遵循“權利賦予和回歸，權利行使和運作，權利救濟和保障”的邏輯主線探討如何才能更好地推進三圣鄉經濟的發展以及保障農民的權利。在現有的研究中，多集中于對“三圣鄉模式”的褒獎與肯定和高屋建瓴式的對于農村土地制度架構的設想，缺乏深入田間地頭、從實證研究的角度以及農村土地法律制度構建的角度探尋三圣鄉發展過程中存在的問題，而這些潛在的問題的分析和解決不僅僅對于三圣鄉的長遠發展來說是至關重要的，對于我國后續農村土地制度改革也具有一定的啟發意義。最后，應當說明的是，雖然筆者試圖全面剖析“三圣鄉模式”中與農村土地的制度創新與探索，但囿于篇幅和筆者能力所限，本文中所討論的“農村土地流轉”，主要指的是與“三圣鄉模式”聯系最為緊密的農用土地承包經營權的流轉，對于集體經營性建設用地的流轉，僅作簡要闡述作為完整邏輯之須。
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一、“五朵金花” ──“三圣鄉模式”概述

三圣鄉（現三圣街道辦事處，為了保持一致性，下文統一沿用“三圣鄉”這一稱謂）又名“三圣花鄉”，位于成都市東南近郊，東連龍泉驛，南接雙流縣，西鄰柳江街道辦事處，北與成龍路街道辦事處接壤，總面積達 15000 畝，包括紅砂村、駙馬村、江家堰村、萬福村、幸福村五個行政村，全鄉人口總數達 3.2 萬人。“三圣花鄉”是一個以觀光休閑農業和鄉村旅游為發展宗旨，集休閑度假、商務會議、餐飲娛樂、觀光旅游等為一體的城市近郊生態休閑度假勝地，于 2004 年被全國農業旅游示范點評定委員會評為“全國首批農業旅游示范點”；2005 年被建設部授予“中國人居環境范例獎”；2006 年獲得 IS09000 質量認證和 ISO14000 環境管理體系認證，被國家旅游總局評為“國家 AAAA 級旅游景區”并獲得文化部授予的全國首批“國家文化產業示范基地”；2007 年，三圣鄉被評為成都市“統籌城鄉綜合經濟改革試點鄉（鎮）”;2012年，由農業部主辦的首屆全國休閑農業創意精品推介活動中，三圣鄉獲得“產品創意金獎”。

（一）改革背景和歷程
三圣鄉人多地少，根據 2004 年的統計，人均耕地面積僅為 0.7 畝，土質屬于典型的龍泉山脈酸性膨脹土，不太適合傳統農業的發展，曾是成都市錦江區經濟條件最落后的鄉之一。生產方式單一，農民收入絕大多數來源于水稻、小麥等傳統的糧食作物。2000年，三圣鄉的人均年收入不到 1000 元，且 25%以上屬于貧苦戶。2003 年，四川省首屆花卉博覽會在成都市錦江區三圣鄉紅砂村舉辦，三圣鄉的發展以此為轉折點從此步入了新的時期。這次博覽會吸引了超過 100 萬的游客，給了三圣鄉農民很大的觸動，使他們意識到小規模的農家樂經營方式已經無法滿足不同層次的消費的需求，農家樂必須轉向規模化、集約化經營的發展模式。于是，在區鄉兩級政府的積極引導下，村集體將農民手頭上零散的土地和種植于地上的樹、花卉等集中起來，籌建企業對整理后的資源進行規模化經營，最終形成了“公司+農民”的經營模式。在紅砂村打造了“花鄉農居”并取得后，三圣鄉又緊鑼密鼓地打造了“江家菜園”江家堰村、“幸福梅林”幸福村、“東籬菊田”駙馬村和“荷塘月色”萬富村，與“花鄉農居”紅砂村合稱為“五朵金花”。2010 年，三圣鄉接待游客 973.97 萬人，旅游收入為 28486.4 萬；2011 年接待游客1179.18 萬人次，旅游收入為 44967.55 萬元。農民的人均純收入上，實行土地改革前的2002 年僅為 3850 元，改革推行后兩年后的 2005 年即為 7060 元，幾乎翻了一番；2006年為 7850 元，2007 年為 8480 元，2008 年為 9120 元，2009 年為達 10280 元；2010 年農民人均純收入達 11450 元。而在 2014 年，三圣鄉的農民人均收入已經超過了 1.6 萬元，超過了我國和成都市平均農民收入水平（如,表一所示）。
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（二）具體改革措施
最開始在三圣鄉紅砂村進行了試點，采取的是“土地股份合作社”的模式，即農民將其承包的耕地作為股本，入股一家農業公司由其進行經營，農民仍然在之前的土地上工作，但身份轉化為了該農業公司的員工和股東，其收入也就包括工資和分紅。另一種合作是將農民的農用地、建設用地、土地整理所得的新增耕地組合起來組成紅砂花香生態旅游管理公司，由該公司與錦江區農業投資公司合作，采取市場化的運作模式進行對外租賃進行生態旅游項目經營。2003 年，紅砂村的超過 90%的土地都進行了流轉，農民當年的年收入即從 3000 余元增加到了 6000 余元。在土地流轉的開始階段，遭遇了很大的阻力。不少村民從觀念上不愿意接受失去土地的后果，很多村民甚至認為村干部“大逆不道”，竟然要背棄傳統，出賣土地。經過耐心的解釋，當年紅砂村約有 1000名村民將自家的耕地入股了花卉公司，總計約 900 畝農地。

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二、“三圣鄉模式”推行十年后面臨的挑戰 .......... 11
（一）農民與“三大主體”間的矛盾 ....11
（二）農民權利意識的不斷增強 ........15
（三）土地承包經營權的流轉渠道過于狹小 .......16
三、對策建議----“三圣鄉模式”未來將何去何從 ........ 17
（一）完善土地利益增值利益分配機制 ...........17
（二）賦予私權以充分自由 ............18
（三）拓寬土地承包經營權的流轉渠道 ...........19
（四）政府須在土地流轉中科學地發揮作用 .......23
（五）妥善處理農民與外來資本的關系 ...........24
（六）村委員會應當更好地履行職責 ....26

三、對策建議─“三圣鄉模式”未來將何去何從

（一）完善土地利益增值利益分配機制
中國共產黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱為《決定》）中明確要求建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。目前學界關于土地增值利益的分配，主要有以下兩種觀點：一種觀點認為土地增值利益應當歸集體所有，因此應當允許集體自由出讓建設用地與農用土地，政府在征地的過程中也應當按照市場價補償農民；另一種觀點認為土地增值利益應當屬于國家，一級土地市場由政府壟斷是合情合理的，所以政府在對集體土地征收的過程中不應當按照市場的標準進行補償，他們認為“土地開發由國家控制，土地發展增值收益也應當由國家占有”。至于政府拿錢之后是否需要給予農村和農民補貼，則是一個政治問題。二者爭論的焦點在于土地發展權是應當歸屬于國家還是土地使用權人所有。筆者認為，土地發展權應當是土地所有權的構成部分，國家層面對于土地的干預和規制屬于國家正常履行其行政職能，不構成土地發展權的源頭。部分土地增值利益應當返還給國家，具有正當性和必要性，但在返還過程中，應當遵循比例原則，兼顧公共利益和農民的利益。為此，有學者提出，應當實現由“國家壟斷土地一級市場+低征高賣”向“市場價格補償+征收土地增值稅”的轉變。筆者認為這種觀點是可行的，因為它既響應《決定》中關于“農地入市”的政策導向，同時也考慮了農民和國家兩方面的利益：一方面保證了農民能夠享有更多的財產利益，土地被征收后也能獲得在城市尊嚴生活或者就地安置所需的原始資本，另一方面國家通過對于土地在流轉過程中增值部分征稅，既保證了長期的財政收入，也固化了國家的行政權力的范圍，避免國家權力對公民私權部分的侵占。
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結 語

成都在統籌城鄉發展的進程中，對于土地制度進行了大刀闊斧的改革，出現了“湯營模式”、“昆山模式”、“三圣鄉模式”等典型。“三圣鄉模式”以其可持續發展的土地流轉政策獨樹一幟并且行之有效，從而保證了過去十余年間三圣鄉經濟的長足發展。到了目前這個節點，由于政策、經濟形勢的變更以及農民權利意識的提升，進一步的變革對于“三圣鄉模式”永葆活力尤為重要。同時，我們應當清醒地意識到，“三圣鄉模式”能夠成功，與其優越的地理位置以及政府的大力扶持是息息相關的，因此在推廣的時候尤其應當注意結合實際情況尊重實踐發展的自身規律，才能提出真正具備可行性的制度創新，從而推動農村區域經濟的發展。
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參考文獻（略）